共和国第一部宪法起草始末
| “宪法是一个国家的根本法，从党的主席到一般老百姓都要按照它做，将来我不当国家主席了，谁当也要按照它做，这个规矩要立好。” 1953年12月27日晚，一趟专列载着时任中共中央主席和中央人民政府主席的毛泽东，悄然驶出北京站，向南疾驰而去。专列的目的地是风景宜人的杭州。这是建国后毛泽东第一次到杭州。他到杭州是进行一项重要的工作——起草共和国的第一部宪法。 事情还得从新中国成立时说起。新中国成立之初，由于不具备召开全国人民代表大会、制定宪法的条件，因此实施了由中国人民政治协商会议全体会议代行全国人民代表大会的职权，由《共同纲领》代替国家宪法的过渡办法。经过三年的艰苦奋斗，到1952年底，全国范围内的大规模军事行动已经结束，土地改革基本完成，国民经济恢复的任务也顺利实现，人民的组织程度、觉悟水平也有了很大的提高，召开全国人民代表大会、制定宪法、选举新一届中央政府的条件已经具备。按照全国政协组织法的规定，政协全体会议每三年召开一次。到1952年，一届政协也即将到期。就在这样一个历史背景下，中共中央认真分析了形势，于1952年底提出了尽快召开全国人民代表大会和制定宪法的建议。 1952年12月24日，全国政协常委会举行了第四十三次扩大会议，一致同意中国共产党的提议，决定由全国政协向中央人民政府委员会建议，根据《中央人民政府组织法》第七条第十款所规定的职权，筹备召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。1953年1月，中央人民政府委员会召开会议，决定在1953年以普选方法产生的各级人民代表大会的基础上，召开全国人民代表大会，制定宪法，批准《国家五年建设计划纲要》和选举新的中央人民政府。同时，会议成立了由毛泽东任主席，朱德、宋庆龄等32人为委员的中华人民共和国宪法起草委员会。 随后，宪法起草委员会制定了工作程序，着手准备宪法的起草工作。6月6日晚，毛泽东召集刘少奇、朱德、邓小平、陈伯达、胡乔木到他的住所开会，商谈宪法有关问题。 不巧的是，1953年我国部分地区遭受严重的自然灾害，为集中力量战胜自然灾害，中央人民政府委员会于1953年9月18日召开第二十八次会议，通过了关于推迟到1954年召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议，这就使宪法的起草工作也相应推迟。 为保证宪法的起草工作顺利进行，并为宪法起草委员会提供一个可供讨论、修改的宪法草案初稿，1953年底，中共中央决定成立宪法起草小组。毛泽东对宪法起草工作非常重视，亲自挂帅。为避开繁忙的公务，毛泽东决定到外地呆一段时间，以便集中精力进行起草工作。12月24日，毛泽东主持召开了中共中央政治局扩大会议，会议决定让毛泽东休假一段时间，这期间由刘少奇代替毛泽东主持中共中央工作，好让毛泽东着手起草中华人民共和国宪法草案。 随后，毛泽东率领宪法起草小组的三大成员陈伯达、胡乔木、田家英，踏上了南下杭州的列车。在疾驶的火车上，毛泽东对随行人员说：治国，须有一部大法。我们这次去杭州，就是为了能集中精力做好这件立国安邦的大事。在杭州期间，他对身边工作人员说：“宪法是一个国家的根本法，从党的主席到一般老百姓都要按照它做，将来我不当国家主席了，谁当也要按照它做，这个规矩要立好。” 是字斟句酌，改了又改，批语也写了不少 1954年1月7日，宪法起草小组开始工作。在毛泽东的主持下，首先制定了详细的工作计划。报经中央批准后，起草小组就开始了紧张的工作。2月中旬拟出了宪法草案的初稿，23日又修改出了二读稿，25日修改出了三读稿。24日、26日，毛泽东分别两次致信刘少奇谈宪法草案初稿的修改情况。在26日的信中，毛泽东说：“为便于中央在这几天讨论宪法草案，这里的小组赶于两天内又作了一次修改，称为三读稿，现送上，请照此印发中央各同志阅看。” 刘少奇于2月28日、3月1日两次主持中共中央政治局扩大会议，讨论并基本通过了宪法草案初稿三读稿。就这样，讨论、修改工作在南北两地分头进行，从1月7日开始，直到3月中旬才结束。在此期间，杭州方面，毛泽东主持起草小组一次次修改；北京城里，刘少奇召集中央有关人员一次次讨论。北京方面讨论一次，意见发到杭州，杭州方面就修改一次，然后又将修改稿传回北京，每次都有很多修改。3月上旬，起草小组又提出了第四稿。3月12日、13日、15日，中央政治局连续召开扩大会议，对四读稿进行讨论修改，基本上完成了对宪法草案(初稿)的草拟工作。 宪法草案是在毛泽东主持下起草的，他不仅提出了制定宪法的指导思想和许多重要内容，而且对历次宪法草稿都作了修改，写了不少批语，并在宪法起草委员会、中央人民政府委员会讨论宪法草案的会议上作了多次讲话和插话。但起草过程中的这些文献没能完整地保存下来，现在能找到的只有1954年1月到2月间的三个油印稿和3月间的一个铅印稿。1月到2月问的三个油印稿，一个是有些条文并附有说明文字的，一个是附有说明的第一次修正稿，再一个就是封面印有“中华人民共和国宪法草案(初稿)”的。铅印稿是3月18日、19日讨论修改的初稿。除此之外，现在还能查到的有：1954年3月23日，毛泽东在宪法起草委员会第一次会议上的插话记录稿；6月11日，毛泽东在宪法起草委员会第七次会议讨论通过宪法草案时的谈话记录；6月14日，毛泽东在中央人民政府委员会第三十次会议上关于宪法草案的讲话；9月14日，毛泽东在中央人民政府委员会临时会议上修正通过宪法草案时的讲话。从上述保存下来的资料中，我们可以看出，毛泽东对宪法的起草倾注了大量的心血，是字斟句酌，改了又改，批语也写了不少。 在宪法草案最初的一个油印打字稿中，序言部分没有说明文字。对此，毛泽东在批语中写道：“序言应有说明。”在稿子第五条的“说明”中有“本条所说的‘资本家所有制’，包括富农在内”，毛泽东在“包括富农在内”旁画了道竖线，批语道：“不甚妥？” 针对这个稿中第十一条第二款“任何个人的私有财产不得用以反对和损害公共利益”，毛泽东批语道：“宜单列一条。”1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法中，这一款被单列为宪法总纲第十四条，文字改为：“国家禁止任何人利用私有财产破坏公共利益。” 在油印打字的宪法草案第一次修正稿中，第十六条规定：“中华人民共和国维护人民民主制度，保护全体公民的安全和一切合法权益，镇压一切反革命活动，惩办一切勾结帝国主义、背叛祖国、危害人民、破坏人民民主制度和破坏国家建设事业的卖国贼和反革命分子。”毛泽东在其中的“全体公民”旁画了两道竖线，并在上方写有“什么是公民”字样。又在其中“勾结帝国主义、背叛祖国”之后画一插入号，并在上方写有“举行内乱，推翻政府”字样。这一条附有以下说明：“《共同纲领》该条中，原用有‘严厉处罚’数字，那是对‘首要分子’说的，而本条现在的规定是指一切‘卖国贼和反革命分子’，故不用‘严厉’二字，以使规定较为灵活。”  针对这个修正稿有关国务院一节中没有提及国家主席的交议权和最高会议决议的性质，毛泽东在这一节旁批语：“主席有交议权，最高会议决议的性质。”宪法草案(初稿)1954年3月18日、19日的讨论稿，在说明中对有关这一内容的条款提出了两个修改方案：一个方案是，“在必要时召集中华人民共和国副主席、国务院总理和其他有关人员举行最高国务会议”；另一方案是，“在必要时召集有关人员举行最高国务会议”。毛泽东在前一个方案旁批语：“较妥。”1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法的第四十二条中，将有关这一内容规定为：“中华人民共和国主席在必要的时候召开最高国务会议，并担任最高国务会议主席。”“最高国务会议由中华人民共和国副主席、全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理和其他有关人员参加。”“最高国务会议对于国家重大事务的意见，由中华人民共和国主席提交全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院或者其他有关部门讨论并作出决定。” 在封面印有“中华人民共和国宪法草案(初稿)”的油印打字稿的第五十八条规定：“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府在执行其任务时，应经常保持同人民群众的密切联系，广泛吸收人民群众参加和监督国家管理工作，不断地注意对脱离群众的官僚主义现象进行斗争。”在这段文字上方，毛泽东批语：“此条似应移至总纲。”在一届人大一次会议通过的宪法中，这一条写入了宪法总纲的第十七条，文字改为：“一切国家机关必须依靠人民群众，经常保持同群众的密切联系，倾听群众的意见，接受群众的监督。” 在宪法草案(初稿)1954年3月18日、19日的讨论修改稿中，序言第二段有一句话“我国人民在过去几年内已经很有成效地进行了土地改革、抗美援朝、镇压反革命、完成经济恢复等项大规模的斗争”，毛泽东批语：“‘土地改革’不成文，应加‘制度的’。‘镇压反革命’下加‘分子’。” 这个宪法草案(初稿)的第三十六条是关于全国人民代表大会常务委员会职权的，其第四款为“通过和发布具有法律效力的决议和条例”。毛泽东审阅时，删去了这一款中的“和发布”字样，并批语：“此处不写‘发布’为宜，免与主席职权分歧。”在一届人大一次会议通过的宪法中，这一款改为“制定法令”。 同样是在这个初稿中，第四十一条关于国家主席的职权中删去了原有的第三款“授予国家的勋章、奖章和荣誉称号”。毛泽东在删去的这一款旁边批语：“此项恢复，可由副主席去办。”1954年9月20日通过的宪法中保留了这一款的内容。 毛泽东在审阅和修改宪法草案 |
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