（1）要发挥政府的主导作用。

    节水型社会建设需要在政府主导下推进，政府的作用至关重要。政府首先要办好两件事情。第一件事,就是领导组织好这场变革。建设节水型社会，各级政府可以做很多文章，是可以出政绩、出经验的。关键是政府的认识要到位，要把握好我们的国情，认清经济社会发展的规律，积极组织和领导好这样一场变革。这是一个有为政府对历史负责任的态度。第二件事，在经济社会高速发展的今天，我们一定要明确，政府应是生态的代言人、环境的代言人。要坚持科学发展观，按照“五个统筹”的发展战略，推动经济社会全面协调可持续发展，大力推动资源节约、环境友好型社会建设，努力构建社会主义和谐社会，实现人与自然和谐相处。

    政府的主导作用主要表现在：建设节水型社会的政策支持和资金支持；根据水资源承载能力，调整经济结构和产业结构，分配初始用水权；制定科学的水价形成机制和公平的水市场交易规则，监督水权交易；保障公民，特别是弱势群体基本生活用水的权利和用水安全；保障生态用水和环境用水等等。

    （2）无论是缺水地区，还是丰水地区，都要建设节水型社会。

    南方有的同志认为：节水是北方缺水地区的任务，南方水资源相对丰富，没有节水任务。其实，节水型社会建设不仅缺水的北方要大力推进，在水资源相对丰富的南方也要积极实践。这是因为：第一，粗放的用水方式是粗放的经济增长方式的表现，节水型社会建设，可以推动产业结构调整，促进经济增长方式转变，降低发展成本。丰水地区的水资源丰富是相对的，就全社会而言，水资源是稀缺的经济资源，任何地方都没有浪费水资源的权力。第二，节水就是减污。南方地区虽然水资源相对较多，但如果不搞节水，就会产生大量污染，出现水质性缺水，导致守在水边没水用，这种情况在南方一些地区已经非常严重。节水是为了减少污水处理成本。

    丰水地区和缺水地区建设节水型社会，目的都是为了提高水资源的利用效率和效益，都是为了促进科学发展。所不同的是：缺水地区的水权分配受控于“宏观控制指标”；可以充分利用水权交易市场，实现水资源的优化配置。丰水地区的水权分配取决于“微观定额指标”；注重发挥水价的调节作用，实现水资源的高效利用。

    （3）要把节水与治污结合起来。

    中央明确提出要建设资源节约型、环境友好型社会。我们今天谈的主题是建设节水型社会，更严格说，应该建设节水防污型社会，节水与防污是紧密结合在一起的，道理是一样的。

    节水需要分析水资源承载力，防污则需要分析水环境承载力。水资源承载能力讲的是用水即取水这一面。用水后产生了污水，污水又排放到一定的水域里去，这个水域能够承载多少污水和污染物的排放呢？因此，水环境承载能力指的是在一定的水域，其水体能够被继续使用并仍保持良好生态系统时，所能够容纳污水及污染物的最大能力。

    水资源承载力体现在水的使用权上，水环境承载力体现在排污权上。水权和排污权，实际就是水资源承载能力和水环境承载能力的具体化。有水的使用就有水的排放，取水和排水是辩证的统一。在研究水的使用时，必须同时研究水的排放。用水以后产生的污水排回水域后，如果超过了该水域的水环境承载力，那么取水许可的发放就成问题。因此，在发放取水许可证的同时，必须研究和认定排水的许可。

    和节水一样，防污也要建立两套指标，一套是宏观控制指标，另一套是定额指标。宏观控制指标就是根据水功能区划，确定水域的纳污能力，确定某一区域工业、农业、生活污染控制总量。定额指标衡量每个排污单元的排污标准。排污许可应该按照宏观控制指标和微观定额指标管理。水权可以交易，排污权也有交易的问题。排污权卖方通过技术改造治理污染，减少排放总量，从而出售剩余排污权以获得经济回报；而那些没有按照政府规定减排或因减排代价过高而不愿减排的企业，就要按照市场价格，向市场或其他企业购买指标，就要付出经济成本。因此，排污权交易可以形成企业保护水环境的激励和约束机制。

    节水型社会建设需要全社会的共同努力

    党中央、国务院高度重视节水型社会建设，作出了一系列重大部署。各地进行了积极探索，取得了初步成效。但是应该看到，建设节水型社会是一项十分艰巨的任务，需要全社会付出长期的努力。

　　1．党中央、国务院对节水型社会建设作出了一系列重大部署

    2000年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，首次提出建立节水型社会。2002年的《水法》明确规定：“国家厉行节约用水，大力推进节水措施，发展节水型工业、农业和服务业，要全面建设节水型社会。”2005年3月12日，胡锦涛总书记在中央人口资源环境工作座谈会上指出，“要把建设节水型社会作为解决我国干旱缺水问题最根本的战略举措”。十届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，要建设资源节约型和环境友好型社会。

    2．各地进行了一系列实践探索

    2001年3月，水利部确定甘肃省张掖市为全国首家节水型社会建设试点，接着又把四川省绵阳市和辽宁省大连市纳入首批全国节水型社会建设试点。目前，已确立国家和省级节水型社会建设试点100多个。

    节水型社会制度正在建设。在全国范围内开展了水资源综合规划，为全国范围内初始水权的分配奠定了基础。有22个省（自治区、直辖市）发布了用水定额，全国农业灌溉用水定额基本编制完成，部分高耗水工业行业用水定额已发布实施；各级水行政主管部门依法推行用水总量控制和定额管理制度，严格执行取水许可制度。以经济手段促进节水取得了突破性进展，许多缺水城市对超计划用水实行累进加价收费，运用价格杠杆促进节约用水。

    在节水型社会建设中，涌现出一批成功的典型。这里，我简要介绍一下张掖市建设节水型社会的有关情况。张掖市地处河西走廊，黑河中游，降水稀少，蒸发强烈。随着经济社会的发展和人口的增加，张掖市的用水量大幅度增加，造成下泄水量锐减，导致位于下游的内蒙古额济纳旗生态退化严重，东西居延海先后干涸，大片胡杨林死亡，荒漠化迅速蔓延，成为我国北方沙尘暴发源地之一。

    国务院非常重视黑河流域的生态修复问题，于2001年批准实施了黑河流域近期治理规划，要求张掖市在上游莺落峡站多年平均来水15.8亿立方米时，必须向下游下泄水量9.5亿立方米。这意味着张掖要大量压缩现状用水。张掖市感到压力很大。为实现下游生态修复与张掖经济社会发展的双赢，在全面实施黑河流域近期治理规划的基础上，张掖率先开展节水型社会建设试点工作，在水权制度改革方面寻求突破。

    张掖市建立了用水总量控制指标和定额管理指标体系。在保证完成黑河分水任务的前提下，张掖市编制了各县（区）水资源配置方案，确定了各县（区）用水总量控制指标。各县（区）再逐级分配到各乡镇、各村社，层层实行总量控制。同时，制定了生活、工业、农业、生态等各行业的用水定额指标和基本计量水价。定额内用水的实行计量水价，超定额用水的实行累进加价。政府规定，超定额用水30%以内的加价50%，31%以上50%以内的加价100%，51%以上的加价200%。

    在政府有关部门监督指导下，村级农民用水户协会根据确定的灌溉面积，将分配到本级的用水总量指标进行分解，民主分配给每一用水户，落实到地亩，具体到每一灌溉轮次。在此基础上，由政府有关部门向每一用水户核发水权证，标明每一用水户的水量、地亩、用水定额和灌水轮次。在已界定水权范围内的水量，无论拥有者利用与否或是节余的水量，均允许自由交易。交易各方自愿达成水量转让协议后，即可提请农民用水户协会或水管部门组织协调供水。

    推行水票制是张掖市在试点中探索出来的实施总量控制、促进水权交易的有效形式。“水票制”最早由民乐县首创，后来很快被其他试点灌区效仿，并在全区推广。水票是水量和水价的载体。水管单位在科学预测来水和用水情况的基础上，编制各灌溉轮次配水计划，并下达给各用水户协会。用水户以小组为单位，根据水权表明的用水总量指标，到水管单位购买水票，水管单位凭票供水，先购票，后供水，水过账清，公开透明。用水户可以将自己节约下来的水票自由转让，方便交易。政府对交易价格予以指导，但不干涉。农业用水交易价不超过政府基本水价的3～4倍，工业用水交易价不超过10倍；对未实现交易的结余水量，由水管单位按照基本水价的120%回购。

    通过以上做法，张掖市基本形成了“政府调控、市场引导、公众参与”的节水型社会运行机制，出现了户户明确总量、人人清楚定额的局面。尤其是允许水量交易后，农民像珍惜自己财产一样珍惜自己的水权，千方百计节水，千方百计提高单方水的经济效益，初步显现出“以节水调结构、以节水定产业、以节水促发展”的制度效果。试点灌区平均每亩耕地节水46立方米，农民的水费负担比过去减少8.5元/亩左右，达到了节水增收的目的，受到农民群众的普遍欢迎。渠系水的利用率由50%提高到60%以上，每年可减少引水量2.6亿立方米，新增黑河下泄量1.12亿立方米。通过实施水量统一调度，黑河水再次到达东居延海和干涸四十多年的西居延海，一曲绿色的颂歌在戈壁大漠唱响。

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