国务院批转的《文化部关于加快和深化艺术表演团体体制改革的意见》 ，提出了“双轨制”的改革设想。“双轨制”在理论上的一个重大突破，就是吸取了全党对社会主义进行再认识的思想成果，破除了对社会主义教条式的理解和附加到社会主义名下的错误观点，确定了艺术表演团体体制改革的原则和方向。这主要表现在以下三个问题上：
    一、关于所有制问题
    自从一九五六年大规模的社会主义改造以后，直到一九七八年的长达二十二年的时间里，我们曾经离开社会主义发展的现实条件，把艺术表演团体所有制看成越大越公越好，致力于所有制的升级。
    毫无疑问，对于少数艺术生产的组织规模比较大、比较集中，在艺术品种、艺术风格和艺术流派的发展上需要国家扶持的艺术表演团体，应该实行全民所有制。问题在于，对于大多数艺术生产的组织规模比较小、比较分散、演出的流动性比较强的艺术表演团体，就没有必要实行全民所有制，而应该实行集体所有制或其他所有制。这主要是因为：第一，集体所有制或其他所有制艺术表演团体，在业务活动和经营活动中有更多的自主性，更能适合这种艺术生产力的发展状况。第二，集体所有制或其他所有制艺术表演团体，可以避免由于依赖和依附政府文化主管部门而产生的效率、效益约束的疲软，在业务活动和经营活动中有更多的竞争性，更能够给艺术表演团体带来了高效率、高效益。第三，集体所有制或其他所有制的艺术表演团体，在业务活动和经营活动中有更多的灵活性，更能够适应演出市场供求关系变化的需要。
   “双轨制”的改革设想，在艺术表演团体的所有制问题上，破除了越大越公越好的传统观念，确定了以全民所有制为主体的多种所有制并存发展的结构。一是少数代表国家和民族艺术水平的、或带有实验性的、或具有特殊的历史保留价值的、或少数民族地区需要国家扶持的艺术表演团体，可以实行全民所有制，由政府文化主管部门主办。二是对于大多数艺术生产的组织规模比较小、比较分散、演出的流动性比较强的艺术表演团体，可以实行多种所有制，由社会主办。这里需要说明的是：第一，全民所有制艺术表演团体虽然在数量上不占多数，但他们在艺术表演事业的发展中却占主导地位，起着骨干示范作用。第二，对于相当一部分将来由全民所有制转为集体所有制或其他所有制的艺术表演团体，政府文化主管部门不会马上取消对他们的指令性计划和经费补贴，但随着改革的不断深入，政府文化主管部门的指令性计划和经费补贴应该日益缩小，艺术表演团体的自主经营和自负盈亏能力应该日益增强。第三，随着政府文化主管部门将来对集体所有制艺术表演团体和由全民所有制艺术表演团体转为集体所有制或其他所有制艺术表演团体的经费补贴的减少，少数全民所有制艺术表演团体经费补贴的增加，就能够保证全民所有制艺术表演团体有较多的经费用于艺术生产，从而保证把社会效益放在第一位，保证创作和演出的高水平。

    二、关于经营方式问题

    同在所有制上形成的越大越公越好的传统观念相适应，长期以来，我们在艺术表演团体的经营方式上，也形成了越集中统一越好的传统观念，甚至认为只有集中统一才是社会主义，自主经营、分散经营就不是社会主义。由于全民所有制艺术表演团体的业务活动和经营活动基本上都由政府文化主管部门集中统一管理，业务集中统一计划，人事集中统一安排，财务集中统一收支，物资集中统一调拨，艺术表演团体缺乏应有的自主权和决策权，结果一方面导致政府文化主管部门自身管理机制的缺陷，经常忙于艺术表演团体的具体事务而无法进行宏观管理，另一个方面导致艺术表演团体自身经营机制和竞争机制的退化，养成一种惰性的依赖和依附政府文化主管部门的习惯。
    “双轨制”的改革设想，在艺术表演团体的经营方式问题上，破除了越集中统一越好的传统观念，主张把单一的、僵化的经营方式改变为多样的、灵活的经营方式。对于全民所有制艺术表演团体来说，一方面艺术表演团体要努力完成政府文化主管部门的指令性计划，保证把社会效益放在第一位，保证创作和演出的高水平，另一方面要以增强艺术表演团体自身的活力为中心，政府文化主管部门对艺术表演团体的业务活动和经营活动不再包办代替，而是采取由政府文化主管部门聘任的院（团）长全面负责制，或由政府文化主管部门招聘的院（团）长合同承包制等经营方式。在政府文化主管部门的有关规定内，院（团）长对艺术表演团体的业务活动和经营活动有比较多的自主权和决策权，包括在创作、演出、人员聘任、演出报酬、资金使用等方面的自主权和决策权。而对于集体所有制和其他所有制艺术表演团体来讲，可以采取更加多样化的、灵活有效的经营方式。这些艺术表演团体在党的文艺方针、政策的指导下，在国家现行的法律、法规和规章制度允许的范围内，在业务活动和经营活动中有充分的自主权和决策权，可以依法进行任何营业性的创作和演出活动。一些改革的成功经验已经证明，这样做有利于确定政府文化主管部门对艺术表演团体实行宏观管理的职能，有利于确立艺术表演团体作为独立的社会主义艺术生产经营实体的地位，使艺术表演团体能够依法自主地进行业务活动和经营活动，从而有效地增强自身的活力。