一、推进文化体制改革是公共财政理理论与改革实践的需要
1. 发展公共文化事业是建设社会主义公共财政的需要
公共财政的主要职能之一就是解决“市场失灵”问题和提供公共产品, 更好地满足广大公众对公共产品和服务的需要。同时, 要按照区别对待、重点支持、有所为有所不为的原则, 逐步从竞争性、一般性的行业和产业中退出来, 让市场机制充分发挥其调节作用, 实现社会供求的平衡, 解决政府职能“缺位”与“越位”的问题。因此, 公共财政要求文化单位根据其进入市场的条件和可能性进行分类改革, 并确立不同的财政投入和支持政策。对于具有公益性的文化事业,要加大财政投入力度, 改进和完善财政扶持方式, 促进公共文化事业的发展; 对于市场前景好、具有较大的市场需求的文化产业, 要减少扶持, 推动它们更多地走向市场, 在市场竞争中不断发展壮大。
我国的文化事业基本属于准公共产品范畴,具有较强外部效应和非排他性, 如博物馆、图书馆、艺术院团、党报党刊、广播电视等。在这些公益性文化事业之外, 还有广大的文化产业, 如新华书店、电影制片厂、影剧院、电视剧制作单位、一般性报刊杂志、文化创意企业、文化经营中介机构等。这些行业和产业具有较大的市场需求, 可以通过市场运作解决其生存和发展问题。在财政改革实践中, 财政支出的公共性正在逐步增强, 但现行的财政政策对文化事业和产业基本上没有加以区分, 几乎是平均地分配支持力度,不能体现文化行业本身的特点和政府的政策导向。为了有针对性地制定适用于不同文化事业和产业的财政管理政策, 必须推进文化体制改革。
2. 我省财政支持公共文化事业发展的成效与经验
随着经济的平稳增长和财政实力的不断增强, 财政部门积极筹措资金, 不断加大对文化事业的投入。据统计, “十五”期间, 全省文体广播事业费总投入为58.41 亿元, 较“九五”期间增长44.4% 。此外, “十五”期间, 全省共征收文化事业建设费8185 万元, 用于重点文艺作品生产、精神文明建设“五个一工程”等活动, 在引导群众性精神文明建设、鼓励优秀精神文化产品生产等方面发挥了重要作用。
在加大投入力度的同时, 各级财政积极调整支出结构, 集中财力, 加强了对重点领域和重点项目的支持力度: 一是加大了对公益性文化事业单位的经费保障水平。全省各级财政对图书馆、博物馆的投入逐年增加, 确保了这些事业单位的
正常运转, 基本实现了县县有文化馆、图书馆;有些县乡乡有文化站、图书室。二是加大了对农村文化建设的投入力度。通过大力实施文化信息资源共享、送书下乡、广播电视“村村通”和流动舞台车、百县千乡宣传文化中心以及爱国主义教育基地建设等工程项目, 极大地丰富和改善了我省农村地区广大居民的精神文化生活。此外, 各级财政不断改革, 开拓进取, 加强和规范文化资金及财务管理: 一是充分发挥财政投入的杠杆作用, 将演出补贴与演出场次、演出效果挂钩, 大大调动了演职人员多到基层为群众演出的积极性, 将文化资源共享工程专款通过政府采购形式, 为市、县基层图书馆购置、配送网络设备, 加快了全省数字化图书馆的建设步伐。
二是配合广电部门开展“村村通”工程的测算和方案制定工作, 提出了资金筹措和财务管理的初步意见。三是针对新闻出版系统体制改革后出现的新情况, 研究制定了《湖北省宣传文化专项资金管理办法》、《湖北省学术著作出版基金管理
办法》和《关于加强“扫黄”“打非”经费及财务管理的通知》等新的财务管理制度。
二、公共文化事业发展不足的原因分析
1. 对加大文化投入重要性的认识还需要进一步提高我省人均GDP 刚刚越过1000 美元大关, 现阶段经济社会发展中的矛盾和问题很多, 面临的改革和发展任务十分繁重。作为一个财政穷省,与庞大的支出需求相比, 我省的财力是十分有限
的。在社会事业发展中, 社会保障、义务教育、公共卫生和农村发展往往受到更多的重视和强调。比较而言, 文化属于较高层次的需求, 并具有隐性和柔性的特点, 在财力有限的情况下, 很难将发展文化事业排上重要议事日程, 作为财政
支持的重点。
2. 对基本公共文化需求的内涵还需要进一步界定满足基本公共需求是公共财政的职能, 实现和保障城乡居民的最基本公共文化需求是公共财政支持文化事业发展的首要任务。当前, 一方面, 由于文化单位的公益性、经营性性质界定不
清, 导致在文化投入上政府与市场的边界模糊,造成财政该投入的没有足够保障, 不该投入的却仍由财政负担, “缺位”与“越位”并存, 分散了本来就十分有限的资源; 另一方面, 在公益性文化事业方面, 基本公共文化需求与非基本公共文化需求的界定也不是十分清晰, 财政很难把握投入的突破口和重点, 不利于集中财力促进事业发展和文化繁荣, 实现和保障城乡居民的基本公共文化需求。
3. 文化产业对文化事业的推动和反哺作用
还需要进一步发挥文化产业的健康发展有利于培育新的经济增长点, 提高对GDP 和财政收入的贡献率, 进而推动和反哺文化事业的发展。由于多种原因, 现阶段我省文化产业发展仍然缓慢, 没能形成文化产业发展—拉动经济增长—增加财政收入—反哺公益性文化事业的良性循环, 使政府文化投入失去了一个强有力的辅助。
三、推进文化体制改革的新思路
1. 明确重点, 加大对公共文化事业的投入力度一是向基本公共文化需求倾斜。在积极配合做好文化事业发展规划、清晰界定政府与市场作用边界、区分基本公共文化需求与非基本公共文化需求的基础上, 优先保障广大人民群众享受基本文化的权利。二是向农村文化倾斜。继续将新增文化经费主要用于农村, 不断扩大公共财政覆盖农村的范围, 逐步建立农村公共文化投入不断增加的有效机制。大力实施广播电视“村村通”工程、文化资源信息共享工程、“送书下乡”工程和流动舞台车工程, 解决广大农村地区群众文化生活贫乏的问题。逐步实现县有文化馆、图书馆, 乡镇有综合文体服务中心, 行政村有文化活动室, 并将文化室纳入到村级组织活动场所的建设范围。引导各类市场主体投资农村电影放映、文艺表演、农民书屋、网络服务等领域。加强对农村优秀民族民间文化资源的系统发掘、整理和保护。三是向保障文化行政管理部门转变职能倾斜。按照文化体制改革的精神, 要理顺文化行政管理部门与所属文化事业单位的关系, 推进政企分开、政事分开、管办分离, 强化文化行政管理部门的政策调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。为支持和推动这项改革, 财政部门对文化行政管理部门在转变职能中强化市场监管和提供公共服务等职能所增加的支出将给予保障。
2. 区别对待, 促进各类文化事业单位的发展
一是加大对公益性文化事业单位的支持力度。加大对省图书馆、省博物馆、省考古所、省群艺馆、省美术院、省艺术馆等事业单位的投入力度, 改进和完善财政扶持的方式。财政部门将根据这些公益性文化事业发展的目标、规模和标准, 核定此类文化单位正常运转和实施项目所需的支出, 并予以必要的经费保障, 通过大力调整财政支出结构, 重点支持公益性文化建设。同时, 要建立和完善奖励机制, 逐步提高具有激励性质的经费投入比例, 促进文化单位深化内部改革机制, 提高服务水平和服务质量, 最大限度地发挥公益性文化事业的社会效益。
二是明确政府重点扶持的部分事业单位。省委、省政府已经在文化体制改革实施方案中明确将湖北日报报业集团、湖北省广播电视总台、省社科院、省理论信息研究中心等单位列入重点扶持范围, 对这类单位的资金支持要更多地通过“政府采购”的形式来实现, 使财政投入方式逐步从直接拨款向项目投资、购买服务的方式转变, 以此推动事业单位内部经营机制的转变。同时, 鼓励这类单位依托国有资源, 通过多种形式的项目合作来调动和吸引更多的社会资本, 实现自身的健康持续发展。
三是对其他类型的艺术院团、出版单位和文化、艺术、生活、科普类等一般报社、杂志社以及新华书店、电影制片厂、影剧院、电视剧制作单位和文化经营中介机构等经营性文化单位, 要积极创造条件, 制定相关财税优惠政策, 有计划、有步骤地推动其逐步转制为企业, 面向市场, 成为文化产业发展的新生力量。四是加大政府扶持力度, 重点扶持战略意义重大、有市场发展前景的文化资源项目进行产业化开发, 要扶持和培育一批文化龙头企业, 创立文化产品知名品牌, 引导和带动文化产业的快速健康发展, 不断提高我省的文化产业竞争力。
四、规范文化事业单位的资产管理
1. 清产核资, 摸清家底, 加强文化事业单位的资产管理
文化事业单位要根据财政部门的清产核资有关规定, 结合实际, 制定工作方案, 按照工作目标、内容、步骤、时间进度和质量标准实施清产核资。资产清理和划转要统一委托中介机构进行, 通过政府采购选择有资质、有社会信誉的中介机构进行文化事业单位的清产核资。要真实、全面、及时、完整地核定各类资产, 做到全面彻底、不重不漏、账实相符, 实事求是地反映国有资产的现状。文化事业单位的国有资产处置、变更、租赁、变卖等, 应由主管部门审核同意, 送同级财政部门批复后才能实施。对清查出的各项资产损失都应按有关要求取得合法证据或具有法定效力的经济鉴证材料。对经批准财务核销的各项不良债权、不良投资及实物资产损失, 要建立“账销案存”管理制度, 并组织力量或成立机构进行清理和追索, 避免国有资产流失。

2. 创新方式, 加大投入, 促进文化事业单位发展一是探索多形式的资金投入渠道。充分发挥财政资金的导向作用, 形成政府主导、全社会共同参与的多渠道投入机制。在公共财力有限而文化经费需求巨大的情况下, 必须推动建立政府公共文化经费的社会投入机制。要通过财政、税收等杠杆鼓励个体、企业和社会各界兴办文化, 形成全社会共同支持文化体制改革与发展的局面。二是探索艺术表演团体社保制度改革。根据国家规定的工资制度和工资标准, 确定受聘人员的工资, 并按所在岗位职务、工作责任大小和岗位目标任务完成情况, 确定活的工资部分的分配标准, 合理拉开档次。受聘人员按国家法律、法规的规定, 参加养老、失业、医疗等社会保险,先选择部分文艺团体进行试点, 在总结经验的基础上全面推开。
3. 健全制度, 加强管理, 提高文化事业资金的使用效益
一是要推行财政“四项改革”, 完善财政资金监管机制。结合财政部门推行的部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线等“四项改革”, 建立健全财政性资金预算管理制度和使用情况监管制度, 对每一笔财政专项资金, 都要按照“四项改革”的要求, 制定相应的管理办法,合理安排, 科学使用, 确保效益。二是建立和完善财政投入激励的约束和绩效评价机制。在支持和推动文化体制改革与发展过程中, 逐步建立和完善财政投入绩效评价机制,将向社会提供更多更好的文化产品作为财政增加投入的重要依据。做到支出有依据、管理有章法、使用有效益, 坚决遏制挤占、挪用、浪费现象。支持单位建立健全内部运营机制, 提高资金使用效益。将改革与发展的目标与财政投入挂钩, 没有实现预期目标的, 相应扣减财政预算支出, 奖优罚劣。
三是跟踪问效, 加大监督检查力度。文化事业单位财务管理中存在着会计核算和管理不规范、国库集中支付和政府采购执行不彻底、基本支出挤占项目经费等问题, 要加大对文化事业单位的资金使用监督检查力度, 实行事前、事中、事后的三项审计检查制度, 严格按照资金管理办法, 及时介入, 强化监督, 确保专款专用。实行追踪问效制度, 实现对财政性资金的全过程监控, 提高财务管理水平。