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二 公共文化服务概念的理论含义及历史经验 中国的现代化无论在深度还是广度上都是人类社会发展史上绝无仅有的事件。建设公共文化服务体系是中国人民在推进现代化进程，建设社会主义和谐社会伟大实践中必须完成的新任务。这一任务的艰巨性、复杂性和长期性，超过了以往的改革。我们必须向现代化先行国家的历史学习，向发达市场经济国家的理论学习，认真总结我国社会主义现代化建设的经验教训。这对于我们弄清公共文化服务产生的历史与逻辑，弄清现代公共文化服务体制的基本内涵，具有重要的意义。 （一）历史地看，提供公共文化服务是现代化的必然要求，体现了现代民族国家的文化自觉 公共文化服务提供问题有自身的历史演生逻辑。文化是人类争取自由过程中的集体创造。文化体现人和社会共同体的发展水平。通常说的精神文化是社会共同体对自身发展目标及社会理想的符号表达及集体认同。因此文化从来具有一种社会交往意义上的公共性。历史上各主要文明国家都曾设立过专门的文化部门。这些专门的文化部门不仅管理、主导社会文化活动，也直接参与文化产品的创作。许多这样的产品——思想观念、文学艺术、自然或社会科学——已经成为具有鲜明地方特色、又可为今天人类社会普遍分享的精神遗产及财富。但这种意义上的文化公共性是以一种很曲折的方式表现出来的，德国当代思想家哈贝马斯称之为“代表型的公共性”。 随着传统社会向现代社会的转变，随着“市民社会”、“私人领域”尤其是市场经济的普遍出现，一种对“公共领域”的普遍需求及基本公共权益产生了。每一个人都成为一个脱离了种种人身依附的“私人”，但所有的“私人”又都要求社会生活有基本的规范，能表现出普遍的公平和正义，能集体地形成“自由人的联合体”。这是人们对和谐社会的基本期盼和要求，是最基本的公共需求。这也是所谓“公共性”的历史起点。在这个基点上，现代人开始了公共部门的创建，而公共部门开始尝试提供公共服务。公共文化需求及权益是整个公共需求和公共权益的一个组成部分。我们看到现代各国及其地方政府都尽力提供各种文化政策，努力打造能够体现平等精神的文化市场体系和公共信息平台，努力兴办公立教育、公共图书馆等公共文化机构，以尽快提高公民的文化素质，从源头上激活公民的文化创造力，并体现社会正义。 （二）公共文化服务提供的合法性来自市场失灵，要按经济学规律弥补种种市场提供不足，保障公民的基本文化权利 公共服务是政府主导的，更是预算制约的。公共文化服务部门并不包揽一切与公共性文化相关的事务，而只能优先提供公共财政可以支持的基本公共文化服务。因此公共服务以及公共文化服务也是一个经济学问题。所谓公共文化服务，是指在政府主导下，以税收和财政投入方式向社会整体提供文化产品及服务的过程和活动。广义的公共文化服务包括公共信息服务和文化政策服务、文化市场监管服务即所谓的文化行政；而狭义的公共文化服务是提供与以市场方式提供的文化商品（产品及服务）不同的文化类公共品。其中既包括满足各种基本公共文化需求的集体文化消费品，也包括一些体现社会价值的保障性或福利性文化消费品。 经济学认为，不能进行竞争性和排他性消费的产品就是公共产品；而讲求效率的市场机制有时也存在某些“失灵”，出于外部性或自然垄断等原因市场不能进行充分提供的产品也必须予以公共提供。公共文化产品通常具有消费的公众性公用性、提供的公正性公开性以及价值目标上的公益性等特征。除公共文化政策和公共信息之外，通常存在三个层面的公共文化产品与服务这里的服务有两种用法：当我们说公共文化服务时是指政府在公共文化提供方面的行政或政策作为；而当它和公共文化产品并用的时候指的是与实物产品不同的劳务提供。。 1各国对于有关人类发展、国际声望及文化认同、内部和谐与团结、文化多样性状况的文化原创（如哲学、艺术与科学）都会予以特别的支持 一个国家种种独特文化表达的繁荣是公民集体的价值追求。但一件文化产品的公众接受有一个过程，原创性越高的作品社会接受过程越漫长。市场对这类作品往往热情不足。另外各种文化遗产不仅属于当代人，也属于子孙万代所有的人。市场对其的利用总是有过度的倾向。因此，必须像保护生态环境和生物多样性一样保护文化遗产和文化多样性；需要有市场机制以外的制度安排。 2重要公共文化设施甚至公共文化服务体系具有一定的天然垄断属性 国家以公共投入的方式予以系统建设，普遍均衡地提供给全社会所有公民。公民作为纳税人则有权享用各种公共文化设施及其服务。这一层面的公共文化服务不仅包含物质性的公共文化设施，也包括具体的公共文化内容服务。在全球化的传媒时代，公民对及时、准确、权威性的新闻与实用信息的需求不仅与公民个人生活紧密相关，而且事关国家安全。 3任何社会都存在各类特殊群体 这些群体的基本文化需求难以表现为有效需求，甚至没有表达的机会，所以无法由市场予以满足。这些基本文化需求既包括公共信息与教育，也包括对文化遗产的了解和最低限度的休闲娱乐。这是使他们最终获得发展的基本条件。因此出于社会公正的考虑，必须由政府和其他社会救助机构对这些群体的基本文化需求予以保障。 经济学也看到了这个问题的微妙之处。一方面市场失灵给了公共服务以合法性依据；另一方面，公共服务提供不当又会对市场产生“挤出效应”。因此，公共服务尽可能吸取、借鉴市场机制的经验是今天世界上公共管理变革的主要内容之一。目前公共文化服务提供的原则通常是：社会能自发形成需求并通过市场加以满足的，国家就不用干预；不能自发形成需求并得到满足而需要进行干预的，国家能间接干预就不直接干预；非干预不可时，能委托专业团队操作的，就不自己直接上手；甚至当一定要有专业团队的时候，除非必要也不指定人选，而是通过竞争机制进行遴选；如此等等。事实上，公共经济学理论就是在对西方国家公共服务经验的总结过程中发展起来的，并且促进了公共服务效率的提高。这些技术性细节也是构建我们的公共文化服务体系时需要认真学习的。 （三）当前中国公共文化服务体系面临全新重构，我国公共文化服务正经历一次历史性转折 中华人民共和国成立之初，我们的《宪法》就已经规定了人民群众作为国家公民所拥有的各项基本文化权利。“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”见《中华人民共和国宪法》第三十五条。“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”见《中华人民共和国宪法》第四十七条。共和国50多年的历史就是国家不断克服历史的拖累，不断落实公民基本文化权利的实践探索。同时国家近60年的现代化建设经过了计划经济和市场经济体制改革两个历史时期，我们的公共文化服务也随着改革的不断深入正经历着整个公共文化服务体系及提供方式的历史性转折。 计划经济时期，公民的全部文化活动在福利的意义上说都具有公共性质；国家建立了科教文卫体等一大批基础设施，并向公民提供了相对均等的公共文化服务。但由于发展缓慢，社会总供给严重不足，因而这时的公共文化服务是较低水平的，在农村或偏远地区更是捉襟见肘。在头几个五年计划期间，可以反映国家公共文化服务水平的国家向包括文物及出版在内的文化事业单位的年度财政拨款最高才达到3亿元，按6亿人口计算每人每年平均只有05元。 党的十一届三中全会以后，改革开放使我国的人均GDP从20世纪70年代末200美元的水平上升到20世纪末800美元的水平，实现了“翻两番”的既定目标；2006年，我国的人均GDP已经将近2000美元。但是，中国的发展又是不平衡的。包括公共文化服务在内的文化发展就相对滞后。虽然20多年来，文化体制改革陆续有所尝试，但“以文养文”并不能有效地扩大公共文化服务。不少文化单位的实际运作性质日益与其被假定的“公共服务”属性相脱节。而当创收比较困难甚至没有创收的情况下，不少公共文化部门（如文化馆、群艺馆）原来有限的公共文化服务更几乎被完全放弃了。从总体上说，这一时期的公共文化服务事实上继续萎缩，公共文化产品和服务提供的总量在减少。对于西部各老少边穷地区和城市低收入家庭或农民工来说，中国的公共文化服务在很大程度上已名存实亡。 2003年6月，全国文化体制改革试点工作启动，全国9个省市的35家文化事业单位进行了有益而谨慎的改革试点工作。应该说，这些改革试点工作仍然主要是围绕着市场化方向展开的，强调的是让一批从事文化商品生产的经营性机构成为真正的“市场微观主体”，即企业。对于“公益性事业单位”尽管也要求按“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”的思路深化内部机制改革，但如同在文化产业发展方面受到市场开放度过小的限制而没有取得显著的增长一样，公共文化服务的重要性及改革措施也没有在与市场经济快速发展的鲜明对比中被明确地意识到和创新出台。近两年，各地一些博物馆先后实行免费开放措施；各大中城市的社区开始安装大众健身设施；一些地方开始向进城务工人员提供免费的娱乐服务。这说明，政府在提供公共文化服务方面的责任开始被认识到了；我们的公共文化服务水平也在从低谷重新提升。 近两年来，中央及一些经济发展较快的地方开始增加公共文化投入，我国公共文化服务体系建设进入了一个新的高潮。历史表明，要认识到政府在公共文化服务上负有主导责任，需要经过“两次飞跃”。首先，要认识到文化发展也是个经济问题。文化与文化产品是有区别的：文化普遍具有公共性，而文化产品有相当大的部分就是商品，完全可以由市场提供。其次，要认识到发展文化又不能完全靠市场机制，要有不同于市场经济的公共服务机制和公共经济。而且公共经济绝不再是计划经济。这个公共服务机制还必须不断借鉴市场机制的经验、与市场经济互动互补。对公共文化服务体系，要进行充分的制度设计和逐步的改革。即使只考虑狭义的公共文化服务，从公共文化需求表达的收集，到公共决策，再到财政预算的形成与拨付，财政投入的使用（包括布设基础设施、组织生产或购买以及分发）和监管，最后到绩效评估，这将是一个充分民主而透明的科学程序。没有这样一套程序，不仅公共文化服务的效率、质量很难提高，还会为行政腐败留下太多可乘之机。恰好是在这些方面我们暂时还没有看到较为系统的改革设计。考虑到公共文化服务体系面临如此彻底、艰巨的制度性重构重任，我们完全有理由说，我国的公共文化服务正在经历一次深刻的历史性转折。
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