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四 目前我国公共文化服务存在的问题 受到改革开放、经济繁荣的推动，得到公共财政的强有力支持，我国公共文化服务取得的成就有目共睹。但同样要清醒看到的是，我国公共文化服务体系依托的是计划经济时期形成的体制框架，在整体上已不适应社会主义市场经济体制的要求；多年来形成的、覆盖全国的公共文化服务设施网络，在这个体制框架中难于很好地发挥作用；今后几年更大规模的公共文化财政投入正面临越来越大的体制和机制性风险。换句话说，我们的公共文化服务体系面临的不单是一个大力加强的问题，更是一个全新重构的问题。必须以新的视野扫描中国公共文化服务体系的现状，发现它主要存在的问题，以防止“路径依赖”的旧病复萌。 （一）公共文化需求表达不足，表达机制不健全 在世界各国，公共需求表达都是一个难题。而在计划经济条件下，这个问题就更加突出。一些领导人习惯于拍脑袋替公众决定他们有什么“公共”文化需求，结果提供了完全不受欢迎的产品。这个历史时期还过多地强调文化产品的意识形态宣传属性，更多地把人民群众当成“受教育者”。这种情况下，公民的文化需求包括公共文化需求当然不会受到尊重。改革开放多年以后，这种思维模式还有很深的影响。例如一些脱离群众的奖项，往往按照领导的好恶评出一些“叫好不叫座”的文化产品。而这些产品评奖结束直接进入仓库，既浪费了公共资源，又败坏了公共文化服务应有的信誉。 在市场经济条件下，文化产业的发展依赖于需求，公共文化的发展也依赖于需求。区别只在于前者表现为“私人”需求，后者表现为“公共”需求。从理论上讲，无论是私人产品还是公共产品，最终出资购买者都是公众，都必须体现他们的意愿。只不过公共产品的购买资金是通过税收征集的，公共产品品目的确定需要经过公共决策程序认定。而这之间有一个公共文化需求的表达、意见搜集和社会评估的环节。这个环节又通常是通过公共媒体实现的。我国当前公共文化服务体系在这些环节上制度设计相当薄弱，有的关键环节仍付阙如。尊重公民的文化权利，首先就要尊重他们文化需求的表达权和公共决策的参与权。因此这些环节的完善势在必行。 （二）与财政和基建投资规模增长相比，公共文化总体投入规模过小，与人民群众增长着的基本公共文化需求不相适应 国家公共文化投入连年迅速增长。2005年，全国财政投入达到49522亿元。但中央和地方文化事业费投入在各自财政总支出中的比例仍然较低。中央财政2005年的文化事业费只占其整个支出的039%；而1985年这个比例是052%，1995年是049%。同样，2004年文化事业基本建设投资3712亿元是历史最高值。但即便如此它在国家基建投资总额中只占009%。事实上，“九五”以后，文化事业基本建设投资在全国基建投资总额中所占的比重一直不超过02%，而此前的八个五年计划中，这个比例都在02%以上（三年调整期间除外），高的时候达到过075%（“六五”时期）或060%（1985年）。这就是说，随着国家经济的发展和财政收入的增加，对文化事业的投入比例却不升反降；而文化基础设施投资不过是整个经济投资过热的连带受益者。在这个全球竞争的时代里，我国公民的文化素质与道德水准都迫切需要提高。国家在教育方面的投入增加相当快，但在文化方面的投入跟不上，因此上游的文化原创与研究不足造成教育内容的滞后。 囿于现行的财政体制，投入不足的现象集中表现在区域和城乡差别上。统计显示，2005年，广东省的文化事业财政拨款达128亿元，居全国第一；江苏省超过11亿元，比上年一下增加24亿元。而海南、西藏、青海和宁夏居于末位，拨款不过亿元。江苏新增的额度就等于海南、西藏和宁夏的总数。参见李建军《2005年中国文化发展概述》，《2006年中国文化文物统计年鉴》，北京图书馆出版社，2006，第2、20页。有调查表明，“四川省2003年对农村文化事业的投入总额只占全省文化财政补助收入的299%；城市文化投入则高达701%”；“四川省仍有5个县没有文化馆，69个县没有图书馆，1500个乡镇没有文化机构，无馆县数量占全国1/3，居全国之首。”参见李建军《2005年中国文化发展概述》，《2006年中国文化文物统计年鉴》，北京图书馆出版社，2006，第2、20页。这样的财政投入机制显然与经济发展和人民群众公共文化需求增长的要求不相适应。中央财政若不有所作为，这种差距只会越来越大。 （三）与投入规模相比，投入方式存在问题更大。我国公共文化财政仍然依循传统投入方式，使得有限的财政资金不能发挥最大效益 计划经济时期我国的文化事业单位规模很小，财政支出规模有限，因此行政支配方式曾经有效。经济体制改革以后，为了适应财政分权的体制状况，多方调动积极性，各个系统的政府部门（条条），以及各个地方政府（块块），都成了公共文化机构资金资助的重要来源。今天，社会主义市场经济体制基本建成，公共财政基本确立，经济建设规模和社会发展水平已经与过去不可同日而语，如果仍然按照传统行政管制的“条条”、“块块”模式发展公共文化，无疑将导致种种弊病层出不穷。 比如说，分系统和过分依赖地方的投入模式使得资金投入分散化，既容易在经济发达地区出现重复建设，也导致不发达地区资金短缺。目前中央政府着力推动的几大公共文化工程就是分属不同部门的，其中颇多相互重叠之处，通盘考虑公共文化建设效率问题已经迫在眉睫。又比如，不管在“条条”还是在“块块”中，行政化的资金拨付和使用方式，使得公共文化财政资金的使用决策和监管都集中在系统内，甚至集中于主要领导。这种方式缺少公众意见和专家系统作支持，缺少决策的科学性，往往造成难以预想的后果。一些地方领导贪大求洋，不考虑公共文化需求的程度，热衷于搞超豪华的“首长工程”，结果公共文化设施建起后却没有足够的内容供给，连场馆的日常维护费用都成了巨大的财政负担。而在工程建设既成事实的情况下，一些地方又“甩包袱”，将这些场馆委托给某些商业机构运营，改变了它们的公共文化服务用途，结果是使其承担的公共文化服务功能大打折扣，造成国有资产的流失。至于“问责”与“评估”，就更难实现。如果问责者就是决策者自己，这类公共工程不仅难以监管，还会为权力寻租等腐败行为打开方便之门。甚至在公共文化管理体制改革还没有真正开始的时候，近年来这一轮文化基础设施“建设热潮”更像是向传统计划经济体制的回潮。显然，投入能力增强后，投入方式和使用效率是需要更多考虑和设计的问题。 （四）行政化的公共文化管理体制，既使得有效财政投入不足，又垄断公共文化服务的提供，不合理地限制社会力量参与公共文化建设 一般来说，与公共需求相比，公共财政永远是紧缺的，因此公共投入永远是有限的。在这种情况下，行政管制型的体制弊病更大。它既不能充分有效地提供公共文化产品和服务，又垄断公共文化产品的生产和提供权。 随着我国社会主义市场经济体制的建成和民间财富的增加，社会及私人部门参与公共文化服务提供、兴办非营利文化机构的积极性越来越高。而现在民间非营利性文化机构的兴办毫无道理地需要文化主管部门和民政部门双重审批。即便得到批准，也只能以“民办非企业机构”的名称登记。这个名称只说明了该机构不是什么性质，而没有对其性质进行正面界定。不少地方对“非营利机构”、“非政府组织”还持有较强的疑虑，而没有更务实地对非营利组织的基本体制及监管方式进行研究。这严重影响了我国公共文化服务事业的充分发展。一般说，公共品的非市场提供方式总是不如市场有效，而公共服务的行政垄断更使问题雪上加霜。根据经济学一般常识，垄断必定造成质量低下和供给不足，既浪费资源又加剧短缺。经济学这个规律对于公共文化产品的供给也是适用的。而如果允许社会力量“进场”，财政资金的使用必将更为有效，国家文化机构的内部管理将更加规范，公共产品的供给将会极大丰富。 上述种种问题说明，中国特色社会主义的公共文化服务体系尚未完整形成。在原有体制中，以及在改革开放过程中，这一体系的完整链条都还并不存在。公共文化服务作为一个系统或体系，有必要进行充分的制度设计和逐步的改革。
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