近些年来，伴随着我国市场经济社会的发展，我国政府正面临着越来越多的问题与挑战。为适应新形势，政府必须改变长期主导资源配置与管制社会经济发展的状况，实现向服务型政府的转型，加强政府的责任意识与服务意识，缓解不断出现的社会矛盾，促进社会的全面、和谐、可持续发展。其中也包含文化领域的转型，原有的公共文化供给模式已不能满足人民群众日益增长的文化需求，在大量国外文化产品涌入国内市场的同时，国内文化产品的竞争力明显不足。这就需要政府以保障公民的文化权利、维护国家的文化主权为起点，制定适应时代发展的文化政策。由此，中央提出构建结构合理、发展均衡、网络健全、服务优质、惠及全民的公共文化服务体系。文化管理问题在国内并不是一项新的研究课题，但构建公共文化服务体系作为文化管理的目标和途径却是近三年提出并明确的。 一 文献来源与研究方法 严格说来，如何构建公共文化服务体系属于文化政策研究范畴，是中国现阶段文化政策的具体问题。国外理论界尽管没有公共文化服务体系的说法，但相关理论研究都回归到文化政策研究上。为了厘清主要的发展线索，对于这一跨学科研究，本文主要从公共行政和管理的理论视角来进行相关文献梳理。国外研究现状侧重介绍当代西方文化政策发展概况，及当代公共行政和管理理论对文化的公共管理的影响。由于国内在公共文化服务体系理论研究过程中引介了不少西方公共管理理念和做法，文化行政部门在实践中也十分强调向服务转型，所以有必要对西方国家相关理论与实践作一定的背景介绍。国内研究现状则侧重梳理国内学者在2004~2007年间对公共文化服务体系相关概念、构建主体、公共文化财政及投入机制、运行机制创新、文化法律法规、绩效管理与评估、农村（及弱势群体）公共文化服务体系建设等问题的探讨。 研究方法上，主要是通过文献回顾来突现议题，探索当代文化政策的演变与理论背景；藉分类比较，提供多种角度观察不同公共文化产品和服务提供的方式以及不同体制下公共文化机构运行机制等问题；借助系统分析法呈现国内学者对公共文化服务体系研究的视角，并归纳总结目前研究的方法特点、内容特点和趋势特点，指出当前深化公共文化服务体系研究的必要性和今后理论研究的角度。 二 国外相关理论研究与实践 文化政策是一定社会共同体处理文化事务的方针和原则，它在世界各国都有久远的历史，而当代文化政策理念的运用是在第二次世界大战之后。20世纪50年代，由于福利国家的出现，文化平等、文化民主概念特别兴盛，西方国家政府开始加大对文化艺术的扶持力度，支持艺术创作与文化参与的机制蔚然成形。20世纪70年代，文化产业被视为动态经济与社会转变的推动力，文化政策焦点逐渐转移至文化的功能层面上。20世纪90年代末期至今，各国源自产业动机而形成的文化政策已臻成熟，同时文化政策开始倾向基于满足人的发展需求的文化权利的实现和维护国家、民族文化主权的需要。这期间西方国家文化政策发展有两次转变：第一次是从国家单方面的文化提供与传播过渡到一种更多元与包容的立场。从政策上看，不再一味追求精英艺术的品质，而强调接触文化的机会与文化活动的参与；推广多文化融合论与文化多元性；重视地方性与社区性的文化价值等等。第二次转变，则更侧重公共行政与管理观念上的转变。以前文化多被认为是意识形态的，所以由政府机构主导；现在文化主导地位从政府机关转移到了私人机构，但国家仍有主导权。这一观念上的转变源于时代环境的变迁，自20世纪80年代以来，西方各国为应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字，均开始了大规模的政府改革。由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的行政，转向市场导向的、因应变化的、深具弹性的公共管理。随着西方政府改革运动的深入，各国的文化体制、公共文化管理、文化政策都进入了大规模的调整阶段。 （一）公共选择理论对公共文化管理的影响 公共选择理论的特征是“经济学在政治科学中的应用”。方法上是用经济学来研究政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。其核心是通过政府与市场、政府与社会关系的重新界定来解决政府面临的困境，打破政府对公共服务的垄断，全面引入市场机制，在公私之间形成竞争，使公众有自由选择的机会。 西方公共改革浪潮起源于英国的私有化运动，当时撒切尔夫人就信奉布坎南的公共选择理论，主张以市场机制作为调节资源配置的主要工具，减少国家干预，恢复自由经济。此后，英国政府开始重新审视对艺术和文化部门的资助和管理，在继续保持对其公共部门的资助外，政府希望艺术和文化机构能够寻求新的经济来源以补充收入。同期，法国也认识到对文化事业的鼓励、支持应采取间接的方式，在不排斥政府干预行动的基础上，将市场机制引入公共文化事业中，希望通过市场经济规律，鼓励私人企业投资文化事业。美国同样认为私有化和市场机制比政府的效率更高，倡导消减用于包括文化项目在内的社会服务的公共开支，解除市场管制，允许资本自由流动。因此，美国文化是将其置入开放性的市场经济和民间社会而发展起来的，政府采取间接管理与规划。公共选择理论在公共文化管理中的运用，是希望在加强政府财政责任的同时，引入市场机制和社会力量，采取政府与非政府公共服务机构分权的形式，来改善公共文化服务供给范围并提高效率。 （二）新公共管理对公共文化管理的影响 新公共管理的核心理念是政府有限理性和政府官员的经济人假设，政府相似于市场经济条件下的企业组织，政府与民众的关系是公共服务的生产者与消费者的关系。因此，其核心内容是力图将私营部门和工商企业的方法用于公共部门，强调市场竞争、政府工作的绩效评估、行政过程的透明取向、成本效率和顾客导向等。新公共管理与公共选择的共同点是尊崇市场作用，但两者也是有区别的：公共选择关注的焦点是政府与市场和社会的关系，主张减少政府干预，充分发挥市场的力量解决政府面临的困境；新公共管理关注的重点是政府公共部门内部，主张通过引进市场机制来完善政府公共组织。 陈鸣认为，在新公共管理理论的影响下，西方国家公共文化部门在管理体制改革过程中呈现出一系列新的取向。这些改革在追求公共文化资源配置的公平、合理以及公共文化部门经营的经济、效率和效益的基础上，使国家文化公共行政管理与国有公共文化服务供给之间实现了体制上的分离。在保持国有或政府所有的前提下，将国有公共文化部门的经营权分散给社团、企业或私人，从而使公共文化行政管理与公共文化经营管理之间在组织制度上分离开来，最终实现国家文化行政系统与国家公共文化系统之间独立和互补的关系，确立起较为科学而有效的公共文化管理的体制模式。 （三）新公共服务对公共文化管理的影响 新公共服务理论是从公民权利、社会资本、公共对话三个维度树立了检验公共行政发展的标尺，构建政府与市民平等对话、沟通协商与互动合作的公共管理新模式。新公共管理的理论进步更多体现在技术和工具的层面，而它对终极价值的追求少有兴趣；而新公共服务则试图将管理的视角逐渐切换到对管理乃至社会发展根本价值的关注上来，呼唤公共行政转向倡导服务的价值和实质的正义。 公共文化管理中引入新公共服务理论，使得管理实践中公民导向再次凸显，“公平性”、“民主性”和服务对象的最大满意度成为公共文化行政追求的目标。可以看到，近些年西方国家在公共文化机构管理评价标准的制订和修订过程中，十分注重服务的高效率和服务对象的多样化需求与满意度。同时，政府公共文化行政也开始注重建立与公众之间的长期互动关系，针对公众多元的文化需求结构，设计、提供理想的文化产品或服务，并通过各种渠道了解公众的期望，且将此信息作为改进工作和管理的方向；注重公众对公共文化事务管理过程的参与，鼓励公众在参与过程中积极表达观点、看法和意愿。 （四）公共治理理论对公共文化管理的影响 20世纪90年代以来，公共治理理论开始在西方社会科学中流行起来，它旨在重新探索国家和社会公共事务的管理模式。治理理论与传统的政府理论不同之处在于，它是在国家——市场经济——公民社会三维结构框架下来探讨政府作用与能力等问题。治理理论的一个基本前提是，国家的作用和能力都是有限的，因此它强调多中心治理和管理方式、手段的多样化，要求管理对象的参与，以形成上下互动的管理过程，提倡平等协商与合作，反对单纯依靠行政命令或市场机制来进行协调。 陈鸣认为，20世纪以来，西方国家民间文化公共行政系统获得快速成长，在公民、文化从业者和文化企业业主的自愿、自主、自发组织下，通过国家法律法规认可或授权的途径，在文化公共空间营造起具有文化公共权威的、代表着社会民间文化价值取向的新型行政机制。它们在地区、国家和国际等层面上构筑了一个较为完整的、具有某种独立自治性的网络体系。毛少莹认为，当代文化政策发展的一大趋势就是以各种灵活的制度安排，建立民主决策机制，不断提高专家、非政府组织及公民个体在公共文化服务决策中的参与程度，从而不断提高公共文化决策的专业化与民主化水平。 三 国内研究现状及主要观点 公共文化服务体系研究是一项理论与实践并进的研究课题，自概念提出以后，相关研究不是很多，尚不成熟。从总体来看，理论研究落后于实践，研究者来自于文化理论学者、公共管理学者以及各文化行政部门和文化事业单位的管理人员，受学科和原先研究背景的限制，大部分全盘把握能力较弱。国内第一本相关论文集是文化部社图司、中国文化报社主编的《中国公共文化服务体系建设论丛》，集中了一些学者对构建公共文化服务体系最初的理论探索，及公共文化服务从业人员对实践的总结与思考。深圳学者集体撰写的《公共文化服务体系研究》是国内第一本较成体系的探讨公共文化服务体系问题的专著。该书首次从政策的理论起点——公民文化权利，以及中国当代政治背景——建设公共服务型政府来论述构建公共文化服务体系的合法性，理论框架涉及公共文化服务体系的主要构成、支持与保障系统、绩效管理与评估等。并在单列的专题报告中从不同方面总结了深圳多年来的实践经验。该书的出版得到了国内许多专家学者的高度评价，但此书也存在一定的局限性，譬如，缺乏对国外相关理论的研究及国内文化政策发展的梳理，现有体系还需深入推敲。其他相关研究论文及经验总结散见相关学术会议、各地文化蓝皮书、《中国文化报》、文化发展论坛网及其他地方报刊媒体，总结各地实践经验的居多，对体系框架及运作的理论探讨较少。从目前研究现状来看，国内学者主要围绕以下七个方面进行理论阐述。 （一）对公共文化产品、公共文化服务体系等基本概念的探讨 学术界对公共文化的广泛关注是从研究哈贝马斯市民社会及其公共领域开始的。汪晖、陈燕谷主编的《文化与公共性》译介了较多的国外经典著述，文化理论界相关讨论的学术论文很多，本文主要围绕公共文化服务体系本身来谈。对于公共文化产品与服务存在的意义，章建刚认为，任何文化产品在本质上都是公共的，与共同体全体成员的身份认同相关；同时，公共文化服务存在的合法性依据来自于市场失灵。多数学者按照公共经济学理论参照一般公共品的分析框架，来分析公共文化产品的特性：外部收益性、消费的非排他性、非竞争性。齐勇锋认为，政府必须提供纯公共文化产品和准公共文化产品，前者直接关系到国家文化主权、文化信息安全或社会稳定，或与民族文化创新、传承直接相关，其供给容易出现市场失灵；后者虽然在消费上具有私人产品的竞争性，但在技术手段上难以实现排他性消费的服务和收费，或虽可以实现排他性的收费，但由于边际收益不足以弥补边际成本，需采取由政府和市场混合提供的模式。绝大多数公共文化产品可以归入这一类。魏鹏举也认为，纯公共品在现实生活中比较罕见，大量存在的是准公共品或混合公共品。其中，人类的文化艺术成果属于一种比较特殊的准公共品，它的公共属性取决于享有它和认同它的群体，具有超越种群与国家的普遍公共性。 对公共文化服务体系概念的界定，国内学者普遍认同深圳学者提出的——它是以实现公民文化权利为逻辑起点，是满足社会的公共文化需求，向公众提供公共文化产品和服务行为及其相关制度与系统的总称，是国家公共服务体系的有机组成部分。但许多学者把它与传统的文化事业相等同，也有学者认为应同时包含公益性文化事业和经营性文化产业。事实上，随着公共文化供给主体及供给方式的多元化趋势，公共文化服务体系必然不能用传统概念中简单二元划分的文化事业、文化产业来理解。 对公共文化服务体系的内容，目前存在多种理解，或从管理机制上，或从管理内容上，或综合各项因素，缺乏一定的标准。譬如，齐勇锋认为体系应包含四个方面：文化理论和文化价值体系的创新机制；公共文化设施和文化生态环境；公共文化服务事业的混合微观主体；法律政策支持体系和监管体制。深圳学者认为体系应包括：公共文化产品和服务；文化政策法规及管理体系；公共文化服务提供主体；公共资源配置；绩效考核制度。申维辰则认为体系主要包括先进文化理论研究服务体系、文艺精品创作服务体系、文化知识传授服务体系、文化传播服务体系、文化娱乐服务体系、文化传承服务体系、农村文化服务体系等七个方面。苏峰认为应该有九大系统：公共文化政策、理论体系；公共文化基础设施体系；公共文化生产、运营体系；公共文化信息体系；公共文化资金保障体系；公共文化人才体系；公共文化创新体系；公共文化指标体系；公共文化评估、监督体系。 （二）公共文化服务体系构建主体研究 传统的行政管理要求政府担任社会公共事务单一的服务主体，政府既是公共产品的组织者，又是生产者。但随着市场经济的发展，现代公共学认为，一个科学合理的公共事务治理主体应该是一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。部分市场资源也可以通过政府支付的形式达到为公共服务的目的。换句话说，政府的职能就是社会公共产品的组织者，而不一定是直接生产者。对于那些技术性、具体性的社会事务应尽可能交给社会组织承担，它可以是社会中介组织、非营利组织、公私合作组织，私人营利组织。 我国传统的公共文化服务体制是与计划经济体制相适应的、政府选择政府供给的国家垄断性体制，并且呈现城乡“二元结构”的形态。前者造成政府办文化的观念根深蒂固，后者使得城乡居民文化生活质量差异巨大。刘敏认为主要原因是：我国现行公共文化投资体制尚未形成社会各方共同参与建设的合力；我国也缺乏激励社会各界和个人参与包括公共文化在内的公益事业的法律体系和税收政策体系；公民还没有形成公共文化大家办的观念，公共文化观念还停留在公共文化活动的参与和文化权利的享受上。 丁元竹、江汛清指出，英国等西欧国家的政府都是通过非营利组织来向社会递送公共服务的；美国联邦政府和州政府以及地方政府，也是直接或间接支持慈善和志愿组织提供各类社会服务的。他们建议可以借鉴西方发达国家经验，通过法规和政策的制定，鼓励非政府的公共组织与更大范围的公众参与到公共文化服务的管理主体中来，以弥补政府在一定条件下的失灵。但从现状看，无论是人们的观念，还是社会组织的数量、规模，以及更为重要的组织整体功能和作用，都还跟不上市场经济发展的需要。丁煌从传统文化角度也看到中国的公民社会尚未发育健全，民间没有提供和管理文化服务的能力。因此他认为，大部分的公共文化服务仍然有赖于政府来提供和管理，提供公共文化服务应该是政府的重要任务之一。毛寿龙则认为，公共产品并不一定要由政府主导，对公众有益的产品和服务，包括图书馆、博物馆等，可以由政府、社会以及个人共同参与。政府不应垄断公共文化服务，而应向社会、个人提供参与的机会。李军鹏则从现代文化产品的生产模式角度提出政府、非政府组织和个人共同参与、国家保证基础和重点、社会共同兴办的多元主体形式。 国内学者在公共文化服务体系构建主体上的争论主要集中在政府是否应承担主导作用。支持政府主导者依托两种观点：其一，认识到市场失灵和社会公正是经济学有关公共责任的规范理由——它们说明了政府应当介入其中；其二，现阶段市场经济发展尚不完善，区域间还存在巨大差异，公民社会尚未发育健全，政府还必须发挥主导作用。支持政府与社会力量共同承担的学者则认为，不能单纯依靠有限的政府力量，需要研究政府介入的多种方式，发动社会力量和公民个体积极参与；同时，社会力量的介入可以产生竞争，提高公共文化服务的数量和质量。 （三）公共文化财政及投入方式研究 在西方发达国家中，公共财政对于文化事业的发展发挥着重要的作用。随着市场经济的不断发展与完善，公共文化财政的职能也相应不断地调整。除少数纯公共产品和服务由政府直接生产和提供外，绝大多数准公共产品和服务一般采取由政府和市场混合提供的方式。魏鹏举认为，发达国家的文化资助方式日趋社会化、多元化，形成中央与地方、政府与市场、直接与间接结合的混合资助格局，逐渐趋于一种更符合公共经济学的财政资助方式。由于历史的原因，我国现行财政体制存在结构性缺陷，总体上说，还是一个经济投资型财政体制，今后需要逐步向公共服务型财政转变。不过，由于我国与西方国家市场经济发展的程度和制度环境存在差异，我们必须置身于中国国情来学习借鉴西方发达国家相对成熟的经验。 公共财政是政府履行职能的重要物质基础和管理手段。国内许多学者都提出了公共财政对文化事业投入方式的改革措施。齐勇锋提出转变公共财政投资机制，强化投资绩效考核和国有文化资产与资源管理，以公共财政投资为主渠道，综合运用多种投融资工具和多种形式的财税优惠政策，广泛吸引社会资本和产业资本进入公共文化服务领域。同时，他还指出利用市场机制改革公共文化服务的资金投入和运行方式，采用政府采购、委托生产、特许经营、公共文化项目外包等方式，提高公共财政的投资效益。 张少春作为财政部副部长，结合公共财政实际发展情况指出目前的公共财政对构建公共文化服务体系仍存在一定的制约因素。他认为，公共财政应重点支持公益性文化设施的内容建设、功能建设和公共服务平台建设。改进投入方式，逐步从直接拨款向项目投资、购买服务方面转变，以向公众提供服务的质量和数量确定财政补贴数额，逐步提高具有激励性质的经费投入比例。在调整和优化财政支出结构时应突出支持重点。另外，他认为，创新财政投入方式和管理模式是提高财政资金使用效益的基本途径，一要通过完善财税政策、信贷手段建立起多渠道的社会投入机制，二要探索文化项目基金管理模式，实施专家评审和社会公示制度，不断提高财政资金使用的透明度，三要逐步建立和完善以市场和人民群众评价为主要指标的财政投入绩效评估机制。 对公共文化服务的资金投入方面，大部分学者倾向于立足中国国情，发达地区可逐步采取政府与市场混合提供的方式，但欠发达地区及农村还需要以政府提供为主。在公共文化财政投入方面，国内学者普遍赞同加大投入的观点，但在投入方式上存在不同主张，或主张效率第一，加强财政投入的绩效监管；或主张公平第一，财政投入应向农村和基层倾斜；或主张效率与公平兼顾，加强机制创新。 （四）公共文化管理运作机制创新研究 当代西方发达国家在文化的公共管理上十分重视机制的运作，讲求方法与目标的统一，积极寻求和开发可操作性的管理方法，以提高管理绩效。卓越主编《公共部门绩效管理》，福建人民出版社，2004，第7页。目前国内学者在运作机制创新方面的研究还主要限于：市场作为资源配置工具的利用；电子信息技术的使用；公民参与机制的运用；战略规划的指导等等。 在市场作为资源配置工具的利用方面，国内学者大都持较为谨慎的态度。齐勇锋认为，既要进一步开放投资准入门槛，引导社会资本和产业资本进入公共文化服务领域，同时也要在文化市场投资准入方面实行内外有别的原则。韩霞也认为，一方面，通过对国内外文化资源的整合，积极拓展国际市场，不断提高文化竞争力；另一方面，要充分认识到国家之间意识形态上的差异性，既要利用WTO对发展中国家所规定的特殊和差别待遇，同时也要利用WTO针对文化服务领域特殊性所作的例外规定，在保障国家利益和文化安全的前提下，提高文化服务业的开放度。 公共文化服务体系是以提高公共文化服务质量和满足公众文化需求为导向的，因此信息交流与沟通的顺畅将是体现其民主价值的重要方式。深圳学者认为，西方国家的电子政务和政府在线（即运用信息与通讯技术、特别是因特网技术来管理公共文化事务和传递公共文化服务）有助于文化管理信息的公开和透明，对提高公共文化部门收集、处理信息的能力和对公众的回应力均有很大帮助。这种在公共文化部门之间、公共文化部门与公众之间进行的信息交流与沟通，其内容应包括公共文化部门内部各种信息的传递与沟通；公共文化部门向公众传递的各类信息，如公共文化机构的组成、职能、办事规程、政策与法规、服务种类及质量、重大决策过程等等；公众向公共文化部门传递与反馈的信息，如对文化服务种类和服务质量的要求、对文化服务满意程度、抱怨、建议、对公共文化服务与资源的选择等。深圳市特区文化研究中心课题组：《公共文化服务绩效评估研究报告》，未刊稿。 香港、台湾地区在理论和实践方面较为领先。譬如，香港康文署为了更好地服务于公众，开发了一套管理资讯系统——“公众意见登记系统”，该系统备有一个数据储存库，用以记录、储存和处理由各公共文化部门工作人员从不同渠道收集的公众对康文署服务、设施及员工表现的评估和建议。有关人员会监察投诉个案的解决进度，确保公众的意见获得迅速而客观的处理；并通过这个综合资料库，分析所有公众意见的类别、性质、对象和次数，从而定期编制公众投诉及建议的统计报告，以供管理层找出服务不尽理想之处。配合这套系统康文署还开发了一套与效率促进组综合电话查询中心的电脑系统共通的界面，以简化资料搜集及汇报的程序。 国内在信息技术的使用上，目前主要侧重于文化信息资源共享工程的建立。它通过覆盖全国各地的网络传输系统，使文化信息经济、快速地传送到各地，实现文化信息资源的共建共享，以消除不同地区在获取文化信息资源上的不平等。有学者认为它在一定程度上可以改变我国文化建设尤其是基础文化建设薄弱的现状，改善城乡基层群众文化服务的供给状况。各地方在建设模式上进行了探索，如上海的社区信息苑、青岛的五连线、深圳的六个一创新工程等等。各地文化行政部门的电子政务正不同程度地启动，但远未成熟，主要反映在信息更新不及时，缺乏互动性、政务公开程度不高等。 信息交流与沟通的另一机制——公民民主参与，也是不可缺少的重要内容。然而目前公共文化服务在很大程度上还依赖于政府行政权力的推动，文化参与以动员性参与为主，公众主动参与的深度与广度都不够。深圳学者认为，公民参与机制落后，主要表现在公共文化领域公民参与水平不高、参与的制度化保障还不健全、政府公共文化管理信息不够公开、公民获得信息的途径不畅、公民自治发展滞后、公民参与意识不强等等。因此，需大力培育公民参与文化的意愿和能力，完善公民参与制度，在公共文化事务管理过程中使用一些较为成熟的公民参与技术性方法。孙若风从公民自身权益的角度出发，认为公民参与除了公民参与权外，还应包括知情权、表达权和监督权。知情是参与、表达、监督的前提。公民表达的意愿集中体现了公众的需要、判断与选择，对于保证政府科学民主决策至关重要。公民监督能够及时纠正文化政策、思路、措施的偏差和失误，使之更符合实际和公共文化利益。公民的各项文化权益，构成了公民参与文化建设的有序层次。 战略规划作为公共文化管理的指导方法，是对文化发展的未来走向作出的理性判断，目前在全国各地普遍采用。但存在的问题很多，主要体现在：规划的制订与执行是两张皮，许多规划制订出来后就石沉大海不再作为决策的依据；缺乏年度或阶段性规划执行情况的反馈报告及对下一阶段规划的修正意见；缺乏对战略规划执行情况的质量监测；缺乏相应的法规、机制作为保障等。 此外，针对原有的文化管理体制，特别是基础性文化机构，如图书馆、文化馆（站）等，许多学者和管理实践者都提出了适应新形势需要的改革措施以改善文化服务的质量和效率。对于图书馆、博物馆、美术馆这类功能意义较明显的文化机构，大多主张集中于服务内容的扩展和信息技术等多种方式的利用上；而对于文化馆（站）、群艺馆这类计划体制痕迹较强的文化机构，对于其功能的重新定位及运营管理模式的调整争议很大，譬如对北京朝阳区文化馆的改革实践经验的讨论。 （五）文化法律法规研究 以法律形式确定国家发展公共文化的基本政策，支持社会发展公益性文化事业，明确公益性文化单位的法律地位、权利和责任，以适当的财税优惠政策鼓励和推动社会力量捐赠、赞助文化事业，是许多国家在公共文化发展上的普遍做法。事实上，当代西方国家广泛实行的是文化法治行政制度，它包括：依法组建国家文化行政机构；文化行政的准立法制度，即文化行政机构依法授权制定国家文化行政的法规和规则；文化行政的准司法制度，即在国会授权和司法审查的框架下，实施文化行政的执法管制，包括国家文化行政许可、文化市场稽查。 2004年7月1日起施行的《中华人民共和国行政许可法》对深化行政体制改革，进一步促进政府职能转变，实现政府管理方式创新具有重要意义。《行政许可法》在政府管理与社会自律的关系上，确立了社会自律优先的原则。这一原则要求解决政府行政权力对文化市场的过度干预，培育文化市场自律机制，充分发挥文化行业组织、中介机构在文化市场中的作用，从根本上把文化行政部门职能转变到市场监管、社会管理、公共服务上来，实现文化行政行为的法制化、规范化、理性化。 据《光明日报》记者不完全统计,自1949年中华人民共和国成立至今，国家已经制定了有关文化的法律、行政法规和行政规章400余件。近年来，国家有关部门和各地方行政机关制定了大量的执行国家法律、行政法规的地方性文化法规和规章。尽管如此，大部分学者都认为目前的文化法制较为薄弱。张庆福、崔智友认为，文化法应以保护人民的文化权利为宗旨，是为满足人民群众不断增长的文化生活需要服务的。但目前在文化法制建设实践中，常常把文化法仅仅看做是行政管理法，把文化法制建设的基本点放在文化行政管理上，这是不够的，应更多地考虑如何保障公民文化权利。此外，现行文化管理体制不顺，也影响了文化法规的效力。对于文化法制建设现状，他们认为，我国宪法对文化法制建设的基本原则作了全面的规定，地方性文化法规和文化行政管理规章出台也比较多，但文化法律和文化行政法规却十分薄弱。全国人大常委仅颁布了《文物保护法》和《著作权法》（后来，1999年颁布《公益事业捐赠法》，2003年颁布《公共文化体育设施条例》）。大量调整文化关系的法律，如新闻法、出版法、图书馆法、文化合同法等还未制定。 中国社科院法学所“文化建设与文化体制改革的法律保障”课题组认为，文化法在中国的发展较为滞后且是争议较大的一个法律部门和法学领域。目前学术界急需研究西方国家文化法制理论与实践的经验教训，从中汲取有利于我国文化法制发展进步的养分；同时应当进一步转变文化管理观念，大力加强文化法律制定工作，有计划、有步骤地构建中国特色的文化法律体系，要逐步实现宣传意识形态领域的管理由政策和行政命令为主向以法律手段为主、法律手段与传统手段相结合的新型管理方式的转变。 （六）公共文化绩效管理与评估研究 20世纪80年代，在西方国家的“重塑政府”运动中，绩效管理被引入文化的公共管理领域，它是对组织效率和效益的管理，绩效评估是落实公共文化部门责任并改进管理、提高效能的一个行之有效的工具。绩效管理与评估在发达国家和地区已形成制度化、规范化和科学化的发展趋势。许多国家不仅有健全的专业绩效评估机构作保证，而且政府也制定了对公共机构绩效评估的法定要求。公共文化部门绩效管理的内容、程序和绩效评估结果的运用逐步规范化，并形成了一套较为科学的技术方法和理论体系。 我国台湾地区十分注重对公共文化项目的绩效评估研究，其研究方法和流程基本一致，先确定研究动机与目的，然后通过相关文献回顾来界定研究对象范围，再以层次分析法系统化建构该项目的层级评估架构及准则，通过专家群体的问卷调查，赋予评估指标权重，建立完整的公共文化项目评估指标，接着再进一步根据建立的指标评估模型，进行实际案例操作来验证操作性，最后用实例操作结果检讨修正评估指标，得出结论与具体建议。 目前，国内缺乏公共文化领域绩效管理与评估的系统研究。深圳学者对公共文化服务绩效管理的价值目标与使命、公共文化服务领域绩效管理面对的问题和难点以及绩效管理与评估的功能意义、运作方式、发展趋势等方面作了初步探讨。马国贤从政府文化事业支出入手，对文化机构的绩效预算管理作了一定的分析，他认为文化事业支出的绩效预算管理应体现“为顾客服务”的思想和文化行业的特点，因此投入时应分清不同文化产品，实行不同的财政补贴政策；应体现“花钱买效果”的原则。他还以图书馆与电台为绩效管理案例分析了公共文化服务体系中具体机构绩效管理与评估实施内容与方法。 公共文化服务绩效评估研究的关键是评估指标及评估准则的确定，这既要考虑到公共文化服务开展的期望目标，也要顾及公众的实际需求，其科学性和有效性直接影响着绩效评估的成败。2002年香港艺术发展局委托英国研究机构进行香港艺文指标研究，其成果用来监测公共文化部门文化艺术推进情况；评估政府支持文艺事业的效益；提供改进艺文政策和措施的数据和意见；作为地方政府拟定总体文化发展规划的综合参考指数等等。2003年台湾文建会也委托财团法人台湾智库开发了“台湾文化指标”，它是一项从指标出发，然后进行计划拟定与实施，最后由系统来管理计划实施的绩效模式。该指标结合了经济和社会统计数据，在联合国教科文组织的文化统计项目中筛选出适合的指标，再加上若干适合本土特殊适用性的指标，并通过案例测试检验、研究加以完善。 对于指标研究，内地学者刚刚开始，还未在实践中检验。沈望舒认为，公共文化服务体系如果兼顾内容形式各个方面，至少有十类指标：公共文化产品（服务）内容指标；社会需求度指标；关于文化资源数量和状态的指标；设计功能和文化服务载体的文化含量、科技含量指标；公共文化管理运营者职业素质指标；公共文化服务功能的效益指标；实现设计功能、服务对象满意度、合理成本和运行状态指标；公共文化产品（服务）国家或行业技术标准；关于动议、决策、生产、供应、评估、效果、全流程的规范性指标；资金运用的指标。深圳学者认为，指标设计应分四大类：发展规模指标；政府投入指标；社会参与指标；公众满意度指标。国外学者在作指标研究时，通常会以具体案例来检验指标的有效性并修正原有方案，国内目前缺乏相应的研究程序，因此指标使用的合法性不足。 （七）农村（及弱势群体）公共文化服务体系建设研究 农村文化是公共文化服务体系中最大的薄弱环节，国家已在2005年11月出台了《关于进一步加强农村文化建设的意见》，表明我国政府对自身作为农村公共文化服务体系建设的责任主体已予以明确，但对于如何实现农村公共文化服务供给的最大化和最优化，真正满足农民群众的基本文化需求，国内学者还有争议。韩敬霞认为，我国农村的公共文化服务虽然一直由政府提供，但所谓的四级公共文化服务网络在很多地方根本就不存在，农村公共文化服务十分缺乏。在国家财政投入不可能大幅度提高的情况下，可以利用市场机制，引入自由选择机制改变农村公共文化服务的供求关系；引入公平竞争机制提高农村公共文化服务的质量和数量。但有学者认为农村文化建设主要是公益性文化，其产品和服务供给制度主要着眼于社会效益，以非营利性为目的，因此质疑农村公共文化服务的供给是否适合由市场机制起作用。窦维平认为，在中国目前的现实条件下，农村文化领域还是一个市场无力调节的领域，需要政府提供完善的文化政策与服务，创造一个有利于人民群众文化发展的健康有利环境，通过公共文化基础设施建设，为农民提供市场机制所不能提供的公共文化产品和服务，实现社会的文化公平和正义。还有些学者在农村公共文化服务路径选择上倾向于政府主导与市场调节相结合的方式。李燕认为，在农村公共文化服务体系构建过程中，政府担任着不可推卸的责任，但政府提供公共文化服务的方式应该是多元化的，它可以采取免费直接提供、全额出资购买和对公共文化服务给予适当奖励等。 与农村文化建设相对应，农民工文化建设是城市公共文化服务体系中最薄弱的环节。李军鹏认为，保障与实现农民工文化权利的重要性体现在农民工是一个庞大且不断扩大的群体，其文化生活的边缘化将影响社会的稳定与和谐。针对农民工的公共文化服务，可以着力改善其文化生活状况，可以逐步积累人力资本和社会资本，这是整个社会公共价值与社会团结的基础，是提升整个社会文化水平的关键。全国农民工文化生活状况调查课题组认为，二元经济结构下的农民工群体的边缘化特性，对农民工的文化消费产生了实质性的影响与制约；同时，传统政府公共文化职能的缺失和文化消费供求渠道不畅也是导致农民工文化边缘化的一个重要原因。他们认为，要解决当前农民工群体文化生活总体上有效供给不足、文化消费意愿不强、供需不对称的现状，必须实现综合治理。深圳、北京、青岛等城市进行的农民工文化服务对策研究中，都强调需建立一套长效机制，并理清农民工文化生活、用工企业生产、文化单位资助、政府鼓励和扶持四者之间的关系，使农民工的文化权利得以实现。 四 文献特点分析及研究发展趋势 公共文化服务体系研究还处于起步阶段，研究方法上，本阶段的学术成果主要采用文献研究、类比法、结构分析法、系统分析法、归纳总结法等较为传统的研究方法。王列生认为，公共文化服务体系作为服务型政府的一种管理模式，应该吸纳现代管理技术并且最大限度地表现出技术实现过程中的规范化、标准化、公开化、透明化。从该研究的发展趋势来看，研究者必须更加注重一系列的社会计量技术和统计方法的使用，此外，跨学科的综合研究及更深入的理论与实践结合的研究必不可少。 内容上，本阶段的学术成果多从宏观角度借鉴国外发达国家在公共文化管理方面的经验来探讨我国公共文化服务体系建设问题。也有学者根据各地区构建公共文化服务体系的实践经验，不断探究、反思国家文化政策和地区文化政策的有效性，譬如，对文化馆发展走向的讨论；对政府和市场职能定位的争议；对更细化的政策——农村公共文化服务中的“文化订单”适用性的质疑等等。对比国内外在公共文化服务问题方面的研究，一定程度上存在研究领域不对称的状况，这是由我国目前市场经济体制尚不完善所决定的。 从终极目的来看，公共文化服务研究是探讨如何利用社会资源包括公共财政获得文化民主的实现。文化民主是一种愿景，当代许多发达国家的文化政策也都以此为目标，但实际操作过程中都没有得到完全的实现，它是一个通过体制机制创新而不断完善的过程。尽管目前国内相关研究汲取了公共经济学、公共管理学的理念，但许多研究很大程度上仍建立在原有文化事业单位的体制机制基础上。公共文化服务体系研究不是一个孤立的命题，还要与适应社会主义市场经济发展的文化体制改革研究紧密相连。 从具体内容来看，公共文化服务体系研究是探讨如何发挥有限公共财政资金及社会资源的最大使用价值来满足人民群众公共文化需求的。目前有两方面内容国内研究还比较缺乏，这也是需要研究者在未来研究中加以侧重的。一是对公民文化需求的研究。了解不同群体的公共文化需求是制定相关文化政策的关键，这可以细分为很多方面，如文化设施需求、艺术表演需求或某类群体特殊的文化需求等等。这就要对人民群众文化生活的结构、内容、传播方式以及发展趋势做深入的调查研究。二是对文化项目、文化机构的评估研究、满意度调查或公共文化资源利用率调查（如文化设施的使用情况）。它可以增加文化机构工作的透明度、服务的有效性和便捷性，促进与服务对象顺畅地沟通。社会学问卷调查、统计分析等研究方法将在这项研究中获得广泛应用，它对客观、科学的文化政策评估十分重要。 参考文献 2005年10月，文化部社图司、中国文化报社：“全国公共文化服务体系建设交流研讨会”，浙江长兴；会议论文集：《中国公共文化服务体系建设论丛》，2005年11月。 2005年12月27~29日，文化部：“农村公共文化服务工作经验交流会议暨文化馆改革与发展座谈会议、公共图书馆讲座工作会议”，广东佛山。 2006年4月，“构建公共文化服务体系理论研讨会”，广东深圳；会议研讨集：《深圳文化研究参考》2006年第2期。 2007年5月15日，“全国公共图书馆延伸服务经验交流会”，天津。 2007年5月27日，“全国农民工文化论坛”，广东深圳；会议论文集：《2007全国农民工文化论坛会议材料》。 陈威主编《公共文化服务体系研究》，深圳报业集团出版社，2006年4月。 叶辛、蒯大申主编《2006~2007年：上海文化发展报告——构建公共文化服务体系》，社会科学文献出版社，2007。 胡惠林：《文化政策学》，上海文艺出版社，2003。 陈鸣：《西方文化管理概论》，书海出版社、山西人民出版社，2006年。 李军鹏：《公共服务型政府》，北京大学出版社，2004年。 冯云廷：《城市公共服务体制：理论探索与实践》，中国财政经济出版社，2004年。 李河：《发达国家当代文化政策一瞥》，《2004年：中国文化产业发展报告》，社会科学文献出版社，2004。 祁述裕：《中国和欧盟国家文化体制、文化政策比较分析》，《中国社会主义研究》2005年第2期。 申维辰：《构建公共文化服务体系发展社会主义先进文化》，2005年12月30日《光明日报》。 齐勇锋、王家新：《建构公共文化服务体系的探索》，《2006年：中国文化产业发展报告》，社会科学文献出版社，2006。 丁言：《建构我国基层文化制度体系的理性分析》，《广东行政学院学报》2006年6月第18卷第3期。 陈建一：《改革——公共文化服务体系建设的助推器》，2007年2月2日《中国文化报》。 王列生：《论构建公共文化服务体系的意识形态前置》，《文艺理论与批评》2007年第2期。 毛少莹、任珺:《公共文化服务绩效评估问题初探》，《2007年深圳文化蓝皮书》，中国社会科学出版社，2007。 Council of Europe/ERICarts,“Cultural Policies in Europe:a compendium of basic facts and trends”,2003 中国学术期刊网，http://www.cnki.net。 中华人民共和国文化部网站，http://www.ccic.gov.cn。 中国文化报文化传播网，http://www.ccdy.cn。 欧洲文化政策网站，http://www.culturalpolicies.net。 （任珺 作者单位：深圳市特区文化研究中心。）
|
