20世纪80年代以来，西方的国家公共部门在公共行政和公共服务的改革进程中出现的“新公共管理”潮流，不仅使西方国家掀起了一个所谓“政府再造”的热潮，也使西方的国家公共文化服务制度发生了重要的转型。“新公共管理”运动1979年由英国发起，在美国、新西兰、澳大利亚和欧洲各国广为传播，其基本特征是：注重商业管理技术，引入竞争机制和顾客导向，采取商业化、公司化和私人化等措施，使公共部门较为全面地融入市场经济。更多的公共部门试图超越传统的官僚行政制度和公共企业制度，引入市场机制。“新公共管理”的潮流也波及了西方国家的公共文化领域，从文物遗址、博物馆、档案馆等国家文化遗产到歌剧、芭蕾舞、戏剧等民族艺术遗产，乃至公共广播电视等公共文化传播媒体和国家艺术文化中心等公共文化活动场所，西方国家的各类公益性文化服务部门都不同程度地被卷入其中。本文试图从公共文化物品的非物质价值特性、国家公共文化资金分配制度的形式正义取向、公共文化服务运营的有效性原则和公共文化服务部门的市场化配置探索四个方面，以公共文化基金制、公共文化托管制和公共文化有限责任制为例，从积极的意义上分析当代西方公共文化服务制度改革进程中的若干理论和实践问题，进而为我国的公共文化服务制度的改革和设计提供一些建设性的思路。

一 公共文化物品的非物质价值特性

在当代西方国家，公共文化服务正在成为一种相对独立的公共管理系统。一方面，在组织形态上，它以实际运作公共文化物品的方式而成为公共文化产品和公共文化服务的供给者，采取的是公益性文化经营的路径，因而不像文化公共行政组织那样，以文化公共行政管制者的身份，调控文化市场和规范文化公共行为；另一方面，在供给物品的特性上，它提供的是以艺术文化的产品和服务为核心的公共文化物品，因而与其他的公共物品运营机构相区别。前者是说，公共文化服务部门因其公共文化物品的供给职能而与文化公共行政部门相区别；后者则是讲，公共文化服务部门因其供给的公共文化物品所具有的非物质价值特性而成为较为独特的公共文化系统。因此，公共文化服务部门正在当代西方的公共领域内建构起某种独立的公共文化管理系统。

大家知道，公共文化服务部门与其他公共物品的供给机构一样，其组织的性质是非营利性的；组织的目标是普惠性的；组织的功能是实现公益性的文化物品供给。可是，公共文化物品的非物质价值特性规定了公共文化物品的内涵特性，进而也使公共文化服务部门在公共服务领域内承担了与众不同的使命。也就是说，我们不仅要从物品供给部门的非营利性质来界定公共文化服务机构，不仅要从物品消费的非竞争性和非排他性来界定公共文化物品，而且要看到公共文化物品在内涵和使用上与一般公共物品（特别是物质性使用价值的公共物品）之间的区别。公共文化物品本质上是由无形的文化资源依托有形的物质媒介而构成的人工产品及其历史遗迹，其内涵的象征符号主要满足人们的精神、情感方面的需求。正是这种非物质的价值特性，使公共文化物品与物质性价值取向的公共物品之间存在着显著的区别。一方面，在供给方式上，同一公共文化物品的艺术文化信息可以通过各种途径被多次地传授，因而能被多数人在同一时空或不同时空中分享；另一方面，在消费形式上，人们是以象征性信息内容的享用而不是物品实体的消耗来从事和完成单一公共文化物品的消费活动。所以，公共文化物品的消费形式是一种内容的享用，既是对于公共文化物品有形载体的占用和享用，也在于从有形的载体之中获取无形的艺术文化信息及其服务。

非物质的价值特性使公共文化物品更为全面而充分地蕴含着公共物品的内在特质。美国经济学家萨缪尔森认为：“一种私有物品意味着，我对它的消费阻止了你对它的消费，也意味着我可以排除你吃我的面包；一种公共物品意味着，其消费是非对抗性的而且是非排他的。”这一观点后来被概括为公共物品消费上的两个基本特质：非竞争性和非排他性。对此，世界银行的《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》作了明确的界定：公共物品的非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应；非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。也就是说，公共物品是一种能够供多数人享用的东西，它不能被任何私人独占，所以，需求者之间既不会因公共物品的供给而导致消费竞争；也不会因公共物品的消费而形成排他性独享。虽然，文化物品本身并不等于公共物品，它可以被私人独占和个人的排他性消费而成为私人物品，但是，艺术文化信息的象征性内涵赋予了文化物品在供给和消费层面上被多数人分享和多次享用的固有功能，一旦纳入公共物品的领域之后，公共文化物品的非物质价值特性便能够充分地体现出公共物品的非竞争和非排他的特质。

公共文化物品的非物质价值特性决定了它在公共物品领域内的独特位置。从资源上看，公共文化物品是一种可再生的、可分享的和可循环使用的精神、情感资源，因而摆脱了实用性公共物品因物的消耗性使用而带来的资源利用方面的局限，表现出象征符号所特有的非物质价值资源再使用的优越性。从内容上看，公共文化物品中蕴含着特定的民族文化传统和国家文化意识，一定程度上表征着一个民族、国家和地区世代相传的集体无意识及其文化意识形态，因而在物质媒介的外壳中蕴含着非物质的象征性内容，凝聚着民族身份和国家形象的社会文化心理。所有这些不仅使公共文化物品与其他公共物品区分出来，而且要求公共文化服务部门在维护、实现公民文化权利和社会文化福利的前提下，肩负起保护、利用和开发公共文化资源的任务，承担起弘扬民族身份认同和塑造国家形象的使命。

二 国家公共文化资金分配制度的形式正义取向

一般而言，公共文化服务是由代表公众利益的国家、社团、企业、公民等组织和个人，以非营利的组织性质向社会公众或特定社会团体提供公共文化产品和服务，以弥补营利性文化企业在市场供求关系中出现的“市场缺失”，进而在普惠理念的框架下实现公民的文化权利和社会的文化福利。因此，从形式正义的意义上设计公共文化服务制度，公平而民主地实施国家公共文化资金分配，是当代西方国家公共文化服务制度改革的基本命题之一。

诚然，在私有制主宰、资产阶级统治和垄断集团操控的当代西方资本主义国家中，正义的原则总是会与资本主义的政治体制和经济体制存在矛盾和冲突，因而在公共文化供给领域的实施过程中不可避免地产生各种偏离和背离的现象。可是，应该看到，一些具有批评意识的西方知识分子在社会人文学科中对于正义理论的学术研究，为西方国家公共文化管理制度的改革提供了理论的导向。

罗尔斯是20世纪西方正义论研究的重要代表。他在《正义论》一书中论述社会制度和形式正义的关系时，十分强调形式正义在社会制度设计和实施中的作用。他认为，“一种制度可以从两方面考虑：首先是作为一种抽象的目标，即由一个规范体系表示的一种可能的行为形式；其次是这些规范指定的行动在某个时间和地点，在某些人的思想和行为中的实现。……正义与否的问题只涉及现实的并且被公平有效地管理着的制度”。而“形式正义的观念和有规则的、公平的行政管理的公共规则被运用于法律制度中时，它们就成为法律规则”。也就是说，社会制度的正义性包含两个相关而不相同的层面，实质正义是指抽象目标意义上的制度正义，形式正义则是为公平而有效地执行实质正义所确立的程序和规则。根据罗尔斯的社会制度的正义理论，我们可以发现，以国家艺术文化基金为代表的公共文化基金制度，是当代西方国家在形式正义的制度取向中建立起来的国家公共文化资金分配制度。

二战以后，随着西方国家由自由型向福利型的转型，国家的立法和行政机构开始更为积极而主动地干预和参与国内的社会文化经济活动。于是，以文化部和国家艺术理事会为标志的国家文化行政组织相继产生。由于国内民众日益活跃和日趋增长的公共文化需求，传统的国家公共文化资金的供给模式已经越来越不能适应变化中的现状。一方面，国家的文化财政拨款往往局限于一些定向的国家公共文化服务部门，造成了国家公共文化资金供给的不平等；另一方面，更多民间的、社区的、新兴的公共文化服务部门却得不到国家公共文化财政的资助和扶持，只能通过社会和个人的慈善性捐助等渠道所获得的资金来维持生存。因此，建立某种面向整个公共文化服务领域的国家公共文化资金的供给制度，公平而规范地实施国家公共文化资金的供给，便成为当代西方国家公共文化管理制度改革的重要任务。经过半个多世纪的改革实践，国家艺术文化基金已经成为西方国家公共文化资金分配的基本制度。

从总体上看，当代西方的国家艺术文化基金组织主要有两类：一是英国的“一臂之距”原则下独立建制的国家艺术理事会；二是法国等国家的文化部下属的国家艺术基金会。这两种国家文化行政机构都承担着国家公共文化基金的审批分配责任，并与国家的、地方的和各种民间社团的公共文化服务部门之间，通过自愿申请、专家评估的行政审批或商洽立项的行政许可等程序，分配国家公共文化基金。这样，国家公共文化资金的分配方式就由行政拨款制变为基金制，即，由国家财政部门向国家公共文化服务部门的定向资金分配制度，变为开放性的基金供给制度，国家艺术文化基金机构向国内所有公共文化服务的申请者和运营者开放，从而使更多的民间公共文化服务机构能够获得与国家公共文化服务机构一样的平等待遇，为所有公共文化服务机构公平地享受国家公共文化的资金分配提供了制度上的保障。

就公共文化管理制度而言，以国家艺术文化基金会的形式确立起来的国家公共文化基金制度，是当代西方的国家公共文化供给方式改革中表现出的形式正义的制度取向，使国家公共文化资金的分配制度被赋予了公平和民主的意向。而在国家公共文化基金的分配中采用供需双方商议立项的契约方式，更使这种形式正义的制度取向获得了程序上的体现。因此，国家公共文化基金制，不仅在当代西方的国家公共文化资金分配制度中引入了一些较为公平、民主的规则和程序，而且也在国家文化行政与各类公共文化服务部门之间建立起新型的纽带关系，进而能够使国家文化政策得以广泛而有效的推行。

三 公共文化服务运营的有效性原则

美国学者科特勒曾经指出，在市场经济环境下，西方国家的博物馆、音乐厅、公共图书馆和交响乐团等非营利组织也不得不在吸引消费者的注意力和国家基金资助两方面展开竞争。诚然，竞争是市场经济的基本理念。第二次世界大战以后，竞争的理念也被引入西方国家的公共文化行政和公共文化服务的经营管理之中，并在行政管理的理论研究中提出了行政决策的有效性原则。20世纪40年代，美国学者西蒙在他的《行政管理行为——行政组织决策程序研究》一书中，第一次提出了行政管理的有效性原则。这一原则也为我们分析公共文化托管制提供了某种理论的启示。

西蒙是在有限理性决策论的意义上提出行政管理的有效性原则的。他认为，“就决策导向最终目标的选取而言，我们把决策称为‘价值判断’；就决策包含最终的实现而言，我们把它称作‘事实判断’”。然而不管是事实判断还是价值判断，决策者是“在若干个费用相同的备选方案选择实现管理目标最佳者；在若干个成就相同的备选方案当中，总应当选择费用最低者。由于这个‘效率原则’是一切试图利用稀缺资源去最佳地实现目标的理性努力之特征，所以，它既是经济理论的特点所在，也是管理理论的特点所在”。“理性就是要用评价行为后果的某个价值体系，去选择令人满意的备选方案。”在西蒙看来，行政机构在作出择优决策的时候，必须考虑到在选择最佳决策方案的过程中所花费的成本。所以，行政决策行为的有效性是行政管理的基本原则。可见，西蒙是将决策运营的成本观念注入了公共行政决策行为的研究之中，并确立了行政决策的有效性原则。

笔者认为，将西蒙的行政决策有效性原则运用于公共文化服务领域，实际上是要把市场经济中的竞争理念纳入到公共文化服务部门的具体运作之中。那么，这一原则与公共文化消费的非竞争之间是否存在着矛盾和对立呢？回答是否定的。从公共文化消费环节看，公共文化的消费者之间应该在非竞争关系中平等地获得公共文化物品，享受公民的文化权利和社会文化福利。因此，非竞争性是公共文化物品的消费特质。但是，公共文化消费的非竞争性并不意味着公共文化服务的非竞争性，并不意味着公共文化部门的经营管理活动可以完全摆脱投入成本与服务效益之间所形成的经济效率问题，并不意味着公共文化产品的供给行为能够忽视公共文化服务的组织目标与公众的公共文化实际需求之间所形成的社会效益问题。这种因有效运营而引发的服务竞争不仅产生于不同门类的公共服务机构之间、相同门类的公共服务机构之间，而且也产生于公共文化资源的不同运营方式之间。也就是说，服务运营的有效性竞争是市场经济条件下公共文化服务的基本原则。

从公共文化服务的理论上讲，有效性原则包括两个层面的含义，一是说公共文化服务具有实际的社会效益，即有实效（effectiveness），公共文化服务部门所提供的公共文化物品能够有效地实现组织的既定目标，最大限度地满足民众的公共文化需求；二是说公共文化服务具有运营的经济效益，即有效率（efficiency），公共文化服务组织能够运用较少的成本投入，有效地维护和供给公共文化物品。从这个意义上说，公共文化托管制，便是在公共文化资源运营的有效性原则上产生和发展起来的。所谓公共文化托管制，是一种由公益性文化财产信托法律关系而建立的商业信用制度。它由委托人将其艺术文化财产委托给某一公共文化托管董事会，并由该组织代为保管、维护和经营，通常由信托证书、政府法令等条款规定相关的托管事宜，包括受托者和受益者的权利与义务。西方的公共文化托管制最早是由英国的大英博物馆开创的。早在1753年，大英博物馆最初是因私人藏品捐献国家后，由英国议会筹资兴建的一座国家博物馆。自此以后，大英博物馆遵循三大原则：一是所有藏品都是永久不可转让的；二是向所有愿意欣赏和学习的人们开放；三是由全职的专家们运营。根据1963年的《大英博物馆法》和1992年的《博物馆和美术馆法》的规定，大英博物馆是英国的国家博物馆，博物馆的托管董事会是其常设机构，负责国家公共文化藏品的信托管理事务，25名董事分别由女皇、总理和内阁大臣等任命。大英博物馆与英国的文化新闻体育部之间签订了为期3年的国家艺术文化基金协议，接受中央政府的财政拨款和社会各界的捐赠，执行国家的相关公共文化政策。

虽然，西方的国家公共文化托管制度是由大英博物馆在18世纪中期创立的。可是，它在当代西方国家已经成为一种较为普遍的公共文化服务制度。例如，加拿大国家艺术中心是根据1966年加拿大国会颁布的《国家艺术中心法》而成立的，1969年向民众开放。它是以艺术表演为核心的国家级艺术文化服务机构，并以国家公共文化托管制的形式组建了托管董事会。该组织50％的经济支出来源于该艺术中心的门票出售、停车收费、演出厅出租的收入和国家艺术中心基金的划拨资金，其余则来自联邦政府的基金拨款。应该看到，国家公共文化的托管制之所以能够成为当代西方国家公共文化服务的基本制度之一，重要的原因在于其体现了公共文化服务运营的有效性原则。一方面，它通过文化财产托管的方式，将私人的、社团的和国家的文化遗产和艺术文化物品引入公共文化供给领域，由专门的托管理事会聘请专家维护和运营，从而能够更为有效地收集、利用和传播人类的艺术文化资源，使更多的人能够享受到人类的精神文明成果，以此实现公共文化服务的社会效益；另一方面，它可以通过国家艺术文化基金协议等托管人与受托人之间的洽谈方式和法律程序，引入公共服务的竞争机制，在资金投入、维护保养和经营管理等方面降低公共文化服务机构的运营成本，提升其服务的经济效益，从而最大限度地发挥公共文化服务的运营效率。

四 公共文化服务部门的市场化配置探索

也许，在当代西方国家公共文化服务领域的改革过程中，如何依照市场经济的发展进程，确立公共文化部门的主体身份，是一个最为敏感而又棘手的课题。尽管，各国的公共文化服务机构不同程度地受到了国家在税收政策等方面的倾斜优惠，受到了国家、社会和个人的经济资助、志愿参与和商业赞助等扶持，可是，西方国家的公共文化服务组织仍然普遍存在着经济投入（特别是国家公共文化经济投入）方面的严重缺失，进而造成公共文化福利水准与国家综合国力水平之间的不平衡。因此，重新确认公共文化服务部门在文化经济市场中的身份和位置，便成为西方国家普遍面临的改革命题。

长期以来，公共文化服务部门一直被界定为公益性的组织，它不仅以非营利的组织性质实现公共文化服务的普惠宗旨，而且通常以无偿服务的方式，担负着向公民和特定组织的成员供给公共文化物品的任务。但是，在现代社会的结构性分化和重组进程中，各国的艺术文化与社会经济的关系越来越密切，文化产业在西方国家的国民经济和社会产业中的地位越来越重要，进而成为一些发达国家的支柱产业。与迅速发展的文化产业相比，西方国家的公共文化服务系统却在整体上出现了不同程度的萎缩和式微，以致于英国等西方国家不得不采用设立商业赞助激励计划、国家博彩分配基金等措施，鼓励更多的企业和个人赞助公共文化，并从国家的博彩税收中提取资金，弥补国家公共文化资金投入的不足。与此同时，西方国家也在探索在公共文化服务部门的制度改革过程中，引入市场经济的竞争机制，在公私合作中探索出一种公共文化服务的公司制度——公共文化有限责任公司。例如，1973年建立的大英博物馆有限公司，是大英博物馆托管理事会全资拥有的公共文化服务机构，从事有关博物馆教育方面的图书出版、零售、批发、许可等事务。1989年，该有限公司还组建了大英博物馆发展信托基金。1988年，新西兰交响乐团改组为国有独资的有限责任公司，由新西兰交响乐团董事会与文化事务部签订有关的基金协议。1994年，瑞典皇家歌剧院和皇家戏剧院也分别改组为国有独资的有限责任公司，中央政府任命剧院的董事会成员和常务董事，剧院的资金除了演出门票出售等收入外，70%～80％的资金由国家财政拨款。虽然，西方国家的公共文化有限责任公司因各国公司法相关规定的不同而有所区别，可是，其共同的特点在于：采取市场化的组织配置方式，设置一种以非营利的组织性质与商业化的经营形式二位一体的公共文化服务部门的公司制度。也就是说，公共文化有限责任公司是将公共服务的非营利机构性质与市场经济的营利性商业经营制度结合而产生的一种文化经济市场的主体。

公共文化有限责任公司，是一种在现代公司制基础上创立的公共文化服务制度。笔者认为，公共文化有限责任公司的产生，是对传统的公共文化服务制度的挑战。它在将公共文化服务的组织性质与经营方式作出区分之后，创导了一种非营利组织采取营利性经营服务的新路子，进而赋予了公共文化服务部门在市场经济中新的主体身份。一方面，它使国有的或民间的公共文化部门转化为文化经济的市场法人，将组织的所有权与经营权分离的公司原则引入公共文化服务领域，以公私合作、商业化经营等途径，增强公共文化服务部门的生存能力、服务效率和竞争活力，以非营利公共文化服务的身份实施文化经济市场中的占位策略；另一方面，它通过国家文化行政机构的市场监管和行政指导等方式，引导公共文化服务部门顺应市场经济的发展轨迹，在文化经济市场中扮演着公益性文化物品的供给角色，以弥补营利性文化企业在社会文化物品供需关系中出现的“市场缺失”和“福利缺失”，进而与文化产业一起构成当代文化经济市场的双重结构。从这个意义上说，公共文化有限责任公司的形成是西方国家文化经济市场在结构性重组进程中的必然产物。它在非营利性质的组织框架内，将营利性文化企业的商业化经营技术、公司制组织形态等因素引入公共文化服务部门的制度设置之中，成功地探索出公共文化部门的市场化配置方式。

应该看到，公共文化服务部门采取市场化的组织配置，是西方国家公共文化服务体制改革中的一种探索。由于引入了私人企业的合作伙伴和文化经营的营利性服务，这一制度在西方国家也受到了一些质疑和批评，以至于一些国家调整了有关的政策，强化了国家文化行政机构的行政指导和监管。因此，作为一种公共文化服务制度的改革探索，公共文化有限责任公司虽然为西方公共文化服务部门开启了一条市场化配置的发展路径，但是，许多方面还有待不断地改良和健全，诸如组织性质的非营利性与经营模式的商业化之间的矛盾；服务对象的公民与消费者之间的矛盾；服务宗旨的普惠理念与服务方式的竞争理念之间的矛盾；等等。

（陈鸣 谭梅 作者单位：上海大学文学院中文系。）

本文摘自《中国公共文化发展服务报告（2007）》，